公共基础设施PPP项目主体间的机会主义及治理

毕蕾

摘要：公共基础设施PPP项目是纵向合作关系的契约组合，对其认识与治理是PPP项目成功的关键。其各主体之间的纵向合作关系具有“注定不完全性”契约的特征，在未加治理的情况下，机会主义是他们之间的唯一演化均衡。与显性契约相比，默认契约对各主体之间的机会主义行为治理发挥着更大的作用。本文的实证逻辑研究显示，信任机制、声誉机制和互惠政策是治理这类契约的有效方式。

关键词：公共基础设施；PPP项目；机会主义；不完全契约；默认契约

中图分类号：F294文献标识码：A文章编号：1000176X（2016）04001806

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）模式是应用于公共基础设施等公用事业建设中的一种新型的项目融资与实施方式，是政府公共部门与私人企业基于某个特定项目而形成的相互合作关系。通过PPP模式，一方面，政府可以解决公共基础设施建设中资金短缺和管理效率不高的问题；另一方面，私人企业也获取了有效途径参与到原本由政府主导的公共基础设施建设中并以此获得合理利润。自1992年英国首次应用PPP模式以来，PPP模式作为有效措施被各国政府充分利用，以此达到提高服务水平与经济目标的目的。公共基础设施PPP模式得以广泛运用的同时，如何提高其项目管理效率是一个必须认真思考的问题。私人企业是公共基础设施PPP项目的主体之一，能否对其进行有效治理将直接影响项目的管理效率。Patrick[1]认为在PPP项目中应将风险分担给项目相关方，成功地对风险进行管理是项目成功的关键要素之一。Vincent[2]指出PPP项目各阶段均需尽可能地发挥其优势、控制其不足，有效的措施是建设与完善相关的法律法规对相关参与主体进行规制。Paul[3]指出商业活动中常见的外包模式与PPP模式有着类似之处，外包模式的相关理论与研究可以对PPP模式的治理起到启示作用。刘新平和王守清[4]对PPP模式中的风险问题进行了研究，具体分析了项目中影响风险的关键要素并设计了风险分配框架以期对项目风险进行合理分配。李静华和李启明[5]以北京地铁四号线为研究对象展开对城市轨道交通项目中的PPP模式存在的经济风险研究。沈桂平[6]以我国城市基础设施产业发展的现实背景以及基础设施供给模式创新的理论路径为基础，进一步对其框架、运作和规制进行了较为全面的解析，形成了一个比较系统的公共基础设施PPP模式的运作体系。Ruuska等[7]认为项目可被看做一个动态的网络组织，可以帮助项目利益相关者实现其需求，因此，项目治理理论的发展应采用网络组织的视角。

现代契约理论认为，现代生产关系的主要部分是依靠一系列契约关系连接的，公共基础设施PPP项目的本质就是项目各个参与方缔结的契约组合。公共基础设施PPP项目的契约主体主要包括：项目投资人、项目公司、项目管理者和项目承包商。以项目公司为中心的各契约主体缔结的契约主要包括：投资人与项目公司缔结的融资契约、项目管理者与项目公司缔结的劳动契约、承包商与项目公司缔结的工程契约。公共基础设施PPP项目的具体实施者包括：施工企业、设计企业、监理（咨询）企业和材料设备供应企业等。项目的各个具体实施者承担着不同的工作任务，但是他们所从事的工作任务的性质及他们在项目契约组织中所处的地位并无本质差别，这里将其统一称为承包商。项目公司与其内部的项目管理者统称为业主。现代工程项目中业主越来越青睐于采取“设计—施工—供应”总承包方式或“设计—施工”总承包方式将项目建设的全部任务交给一个承包商完成。对于大多数的公共基础设施PPP项目来说，项目建设阶段是最为重要也是最需治理的阶段，因此，对业主与承包商间契约关系的认识及治理显得尤为重要。

二、公共基础设施PPP项目中业主与承包商契约的不完全性

阿罗和德布鲁提出了一个在竞争市场中的一般契约模型，指出当存在一个或有商品的完全集合时，市场能够达到一般均衡状态。在阿罗—德布鲁模型中，契约是不重要的。

现代契约理论放松了新古典理论中的假设，用有限理性代替了完全理性，用交易成本为正代替了交易成本为零。在有限理性和交易成本为正的现实世界中，契约是不完全的。继科斯在其开创性论文中第一次谈及契约的不完全之后，国外很多学者都针对契约的不完全性问题展开了探讨。威廉姆森[8]认为不确定性和有限理性是导致契约不完全的主要原因。不确定性主要包含三种类型：第一，由于随机发生的情况导致的原发不确定性；第二，由于缺乏信息沟通导致的继发不确定性；第三，由于交易方可能的机会主义导致的行为不确定性。与前两类不同的是，第三类不确定性涉及了策略性的欺骗、伪装或扭曲信息等情况。施瓦茨[9]从信息的可获得性与可确认性角度提出了“注定不完全”契约的概念。当“弱不可缔约性”或“强不可缔约性”存在时，契约就被认为是“注定不完全”契约。当契约相关信息可被契约方获得但因为确认成本超过收益而无法被第三方确认时，契约被认为是存在“弱不可缔约性”。契约的“弱不可缔约性”也被认为是“法律意义上的不完全”契约。当契约相关信息既无法被契约方获得也无法被第三方确认时，契约被认为是存在“强不可缔约性”。“注定不完全”契约是由信息不完全和专用性投资产生的。

现实中几乎所有的契约都是“不完全契约”。与市场契约相比，公共基础设施PPP项目的契约更加不完全。信息不完全是造成其契约不完全的主要原因，信息不完全主要是由信息的稀缺性、失真性和高获取费用引起的。信息的稀缺是相对于信息的需求而言的，并不是指信息的绝对量的多寡。换言之，相对于业主与承包商用于决策所需信息而言，他们所能拥有的有关工程建设施工的技术水平、管理、质量等方面的信息是稀缺的，尤其是对业主而言，他们在这方面的信息无论是在绝对量上还是相对量上均处于稀缺状态。承包商提供给业主的信息可能具有失真性。市场分工的专业性使得承包商对工程的成本及企业内部成本更为了解，拥有比业主更多的信息，但是，在自身利益的驱使下或是因受业主招标方案的某些限制，承包商在投标时可能会为了竞标成功而选择提供有利于自身的信息，隐瞒对自身不利的信息，甚至会提供虚假信息。信息的获取是需要费用的，签约前的调查、咨询和分析，签约后对于履约状况的监视都需要支付巨额的信息成本。另外，公共基础设施PPP项目业主与承包商均存在一定程度资产专用性投资，项目面临的契约后机会主义行为也是其契约不完全的主要原因。

三、业主与承包商之间的机会主义

1业主与承包商的短期契约博弈

公共基础设施PPP项目业主与承包商之间的合作存在着短期性，短期性合作一般指一次性合作。《中华人民共和国招标投标法》第三条规定，“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目；全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目必须进行招标”。在此强制性招标政策的约束下，很多公共基础设施PPP项目的业主与承包商只能形成短期合作关系，如学校改扩建项目。由于契约的不完全性，业主与承包商签订的契约不可能穷尽所有的责权利规定，很多的责权利被置于“公共领域”。业主与承包商的行为决策均基于追求个人利益最大化。假定A代表业主，B代表承包商，在短期合作中业主A将面对两种选择：第一，将承包商的利益纳入考量之中，使承包商的所得与项目收益相一致（合作行为H）；第二，试图支付给承包商最少的报酬却期望承包商最大的努力（不合作行为L）。与此同时，承包商B也面临着两种选择：第一，付出最大的努力（合作行为H）；第二，只考虑追求自身利益而不考虑项目本身（不合作行为L）。表1显示了业主与承包商之间一次性博弈的收益结果，收益框中右边的数字表示业主A的收益，左边的数字表示承包商B的收益。

表1一次性博弈的收益结果B/AHLH15，153，20L20，35，5用表1来分析承包商B的行为决策。给定业主A的行为为H，承包商B的占优策略为L（20>15）；给定业主A的行为为L，承包商B的占优策略也为L（5>3）。同样对业主A而言，在给定承包商B的行为为H的情况下，其占优策略为L（20>15）；在给定承包商B的行为为L的情况下，其占优策略仍为L（5>3）。由此可知，（L，L）即（不合作，不合作）为业主与承包商在一次性博弈中的纳什均衡，也是一个占优策略均衡。在一次性博弈中，因为业主与承包商之间的理性决策双方必将陷入一个囚徒困境中，双方间的不合作是一个必然结果。可以说，在公共基础设施PPP项目的短期合作情境下，承包商采取不合作即机会主义行为始终是其唯一的演化均衡，承包商的所有决策均是围绕着可观察的自我利益进行，无法与业主达成有约束力的协议，即使通过事先沟通达成了协议，这些协议最后也往往沦为无法实施或缺乏约束力。

2业主与承包商长期契约的不稳定性

公共基础设施PPP项目中业主与承包商之间的合作也存在着长期性。《中华人民共和国招标投标实施条例》第九条规定，“需要采用不可替代的专利或者专有技术”及“需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求”，这为公共基础设施PPP项目中的业主与承包商之间的长期合作提供了法律支持。如地铁换乘站项目信号系统的连续建设注重功能的配套性和衔接性，且技术的专用性强，业主多倾向于与原承包商建立长期合作关系。由于在公共基础设施PPP项目中相关的契约条款存在着无法证实性，未来的状态存在着无法预测性与无法描述性，业主与承包商间的契约属“注定不完全”契约，双方只能满足于签订一个具有灵活性和适应性的关系型契约。关系型契约无法依赖于第三方（法庭或其他中介）执行，其作用机制是“自我执行”，即在长期性重复交易下通过触发策略形成合作博弈。假设存在两个交易方A和B，A代表业主，B代表承包商，他们之间的触发策略可以如此解释：A（业主）首先选择合作，此后，如果B（承包商）选择合作，则A（业主）继续选择合作，如果B（承包商）选择违约，A（业主）将选择不合作进行报复。利用有后续阶段博弈的制约作用达成均衡的策略即为触发策略，交易方的触发策略是一个完整的计划，其中的报复威胁是可置信的。

关系型契约的实施依赖于环境的变化，契约的稳定性相对较差。在公共基础设施PPP项目业主与承包商的重复博弈中会面临一个问题：如果A（业主）遵守他的博弈策略，首先选择合作，那么B（承包商）选择履约还是违约？B（承包商）必须将从违约中获得的短期收益与从合作中获得的长期收益进行比较。如果从违约中得到的短期收益超过从合作中得到的长期收益，B（承包商）将选择违约。吴德胜[10]拓展了Gibbons的无限期重复博弈模型进一步分析了双边关系型契约的稳定性，我们将其应用于公共基础设施PPP项目中业主与承包商契约关系的稳定性分析。

情形1：确定性情况下。假设B（承包商）选择履约从合作中得到的收益为C，选择违约得到的当期收益为D。假定承包商在以前的合约关系中形成了专用性资产，则遭到退出威胁后的收益为P。存在D>C>P。承包商选择合作的收益流为（C，C，C…），选择违约的收益流为（D，P，P…）。承包商只有在合作带来的收益大于违约的收益时才会选择履约：

C+Cγ>D+Pγ（1）

整理得：

0<γ

当γ<γ*时，契约是稳定的。当γ越小，也就是说承包商越看重未来收益时，就越倾向履约（以后每期得到C-P），而不是违约（当期得到D-C，以后每期得到P）。

情形2：不确定性情况下。进一步分析不确定性情形下的合约稳定问题。与前述相对应，承包商选择履约与违约的收入流分别是：（C1，C2，C3…），（D1，P2，P3…）；E（Ct）=C，E（Pt）=P。为了分析上的简化，假设承包商是风险中性的，他们只关心期望收益，而不考虑收益的风险。于是，交易关系的稳定条件就变为：

C1+Cγ>D1+Pγ（3）

整理得：

γ

与确定情形下不同的是，这里合约关系的稳定条件就取决于D1和C1的极端值，即D1的上确界SupD1和C1的下确界InfC1：

γ

在Dt和Ct概率分布确定的情况下，如果在当期D1为其最大值，C1取其最小值，承包商违约将有最大的收益和最小的损失。如果式（5）得不到满足，承包商从违约中得到的短期收益大于从履约中得到的长期收益，承包商有充分的动机违约。显然，在极值条件下，γ*>γ**，这意味着在不确定情况下，承包商的违约动机更强，契约更加不稳定。这与Williamson的不确定性影响契约关系的稳定性结论相吻合。

公共基础设施PPP项目一般属于大型项目，持续时间相对较长，存在着大量的不确定性因素：（1）众多的难以预见的自然风险与施工风险。自然风险要素包括不可抗力和不可预见因素。不可抗力因素包括战争、动乱、空中飞行物坠落、非业主和承包商责任造成的爆炸、火灾以及专用条款约定的地震、洪水等自然灾害。不可预见因素包括反常的气候、不良地质条件、一周内累计8小时的停水停电等。大型公共基础设施存在施工风险，如在施工过程发现现场地质条件与施工图设计出入很大、施工中遇到的大量岩崩坍塌等情况；施工单位和个人的不规范操作引起的风险，项目施工过程中因管理不善造成的经济与信誉的损失，施工方案与组织存在缺陷致使工程设计变更也属于施工风险的范畴。（2）国家宏观经济形势变化的风险。经济风险主要包括通货膨胀、外汇浮动、保护主义、税收政策、物价上涨和价格调整等。这些风险要素均可能影响建筑产品中的单位成本，进而影响工程总成本。（3）业主的资信风险。在我国公共基础设施建设实施中，业主延迟付款是一种普遍现象。虽然合同中明确规定业主应该根据承包商的工程进度和工程完成量支付进度款，但由于业主可能在筹资过程受阻或经济情况恶化常常使资金无法到位。当然也不排除某些信誉较差的业主故意拖欠工程款的情况。业主的资信风险将给承包商带来一系列的负面影响，包括利息的损失、因打乱既定的资金计划而影响承包商的材料订货与现场的正常施工等。虽然根据合同的相关规定，承包商可以向业主要求索赔，但在现实中为保持与业主良好的合作关系大多数承包商并不愿意因业主推迟付款而提出索赔，最终选择独自承受此风险。

由此可见，在公共基础设施PPP项目中，长期性有利于业主与承包商间非合作博弈向合作博弈的方向转变，但公共基础设施PPP项目中存在着众多的不确定性，因此，仅依靠长期重复博弈形成的合作解是不稳定的，机会主义仍不可避免。在公共基础设施PPP项目中，承包商的市场分工专业性使得其在信息掌握方面优于业主，因此，项目中的机会主义主要发生在承包商一方。

3项目主体的机会主义行为

公共基础设施PPP项目中存在着信息不对称性、不确定性，业主与承包商间的契约存在着不完全性，这些因素均使承包商具有采取机会主义的倾向。道德风险与“敲竹杠”是承包商机会主义的主要表现形式。

道德风险通常是在交易双方签订合同后产生的。业主在选择承包商时主要采取招投标的形式。一个有经验的承包商可能比业主更加明了项目的风险和难点，更能客观地评估自身资源与能力的承受程度。因此，承包商可能利用业主提供的招标文件的漏洞进行不对称报价，也可能会向业主隐瞒重要信息留待事后要求对合同进行不合理变更或索赔等。另外，业主在招投标阶段通常都是按照低价中标的原则选择承包商，这会诱使承包商以低于成本的报价获取标的。但事后由于报价太低导致利润空间太小，承包商往往采取将工程层层转包、非法分包、偷工减料和以次充好等手段降低工程成本，最终可能使得施工技术、设备和材料等投入得不到保障，导致“豆腐渣工程”的出现。

“敲竹杠”行为通常是由专用性资产引发的。在公共基础设施PPP项目中，业主与承包商均有专用性资产的投资，但他们的资产投入是不对称的，业主的主要投入是资金，承包商的主要投入是人力、设备等。对业主与承包商而言，专用性资产转移的难易程度以及给对方造成的损失大小是不同的，承包商投入的专用性资产更容易转移到其他工程中去，转移之后将会给业主造成更大的损失。因此，当业主与承包商之间产生冲突而无法合作时，业主重新选择承包商将会产生更大的成本，包括重新招投标的费用，由于上一个承包商留下的烂摊子而需额外支付给下一个承包商的清理、维护等费用，聘请律师对上一个承包商进行诉讼的费用，由于上一个承包商的工作可能给工程带来的某些不确定性风险而需要额外支付给下一个承包商的保险金等。资产专用性的优势使得承包商对业主进行“敲竹杠”成为可能，如当工程进行到一半时提出对设计进行变更、对变更部分索取高价等。

四、机会主义行为的治理方案

在公共基础设施PPP项目中，为抑制承包商的机会主义行为首先产生的自然而然的想法是设计一份能够充分约束、规范承包商行为的契约，即显性契约。显性契约的治理机制是通过明确的契约条款对缔约方的合作关系进行治理。显性契约有助于明确界定第三方可执行的契约范围、自我履约边界，并有助于缔约方合理判断其专用性投资产生的可能收益，使其事前专用性投资的动机进一步增强。公共基础设施PPP项目中，显性契约是业主与承包商契约关系形成的基础，有关于承包商的风险分担、报酬、选择和问责等方面均可以在显性契约中明确约定。但业主与承包商间契约的“注定不完全性”揭示了只是依赖显性契约对承包商的机会主义进行治理可能是僵化的、低效率的。

现实中商业关系的维系不是靠签署明晰的契约来抑制机会主义行为，而是更多地依靠一种不写明的、私人可履约的默认契约，付诸法律解决往往也是不得已的选择。默认契约是一种非正式协议，是暗示性的或依据习惯、习俗做出的不需言明的契约。默认契约的治理有助于缔约方节省签约成本、增加契约关系的弹性和适应能力，是对契约不完全性的一种适应性反应。默认契约治理机制越有效，显性契约中的明确条款就越简单，缔约所需的纸墨成本、谈判成本和计量成本就越少。默认契约依靠自我施行机制来抑制机会主义行为，即通过施以私人惩罚来敦促合作伙伴执行已达成一致的非书面契约。这种私人惩罚通常被认为由两部分构成：一部分是因终止合作关系而造成的直接未来损失；另一部分是与市场声誉贬损有关的损失。本文用W2表示当合作关系终止时违约方所损失的未来预期收益流的贴现值，这也是合作伙伴施加给违约方的违约成本，构成了违约方履约的“自我施行”范围；用πi表示合作关系终止时违约方未来各期的预期价值损失；用γ表示贴现率，则有：

W2=π0+π11+γ+π2（1+γ）2+…（6）

W2越大，自我实施机制对契约主体发挥的作用就越大，对显性契约中的明确规定条款的依赖性就越小。 用W1表示缔约者从违约中获得的短期收益。当W1

默认契约的建立可以以事后缔约方可观察到的结果为基础，默认契约被认为是对显性契约的补充。公共基础设施PPP项目中默认契约对承包商的机会主义行为的治理发挥着更大的作用。

根据默认契约的作用机制，业主在利用默认契约对承包商的机会主义进行治理时需要考量的是如何提升承包商的未来收益的贴现值W2和如何降低承包商的违约短期收益W1。信任、声誉和互惠等方面是默认契约治理值得探讨的内容。

信任机制的建立有助于抑制承包商的机会主义行为，尤其是对于公共基础设施PPP项目中与业主进行短期合作的承包商来说这一点尤为重要。《中华人民共和国招标投标法》中的强制招标政策阻碍了业主与承包商的长期合作，这从一定程度上刺激了承包商的机会主义逐利行为。信任机制的建立有助于将业主与承包商合作的短期性向长期性方向转化。信任机制的建立有多种途径，如可以进一步补充和完整招投标制度，将“拥有类似项目的合作经历及合作绩效”引入到新项目招投标的评分体系中。这有助于承包商提升努力水平与绩效水平，以此建立与业主在新项目中的初始信任关系。

声誉约束机制的建立有助于抑制承包商的机会主义行为。Kreps和Wilson[11]声誉模型证明了在不完全信息动态博弈中，即使是有限次重复博弈合作行为也会出现。承包商市场的竞争性使得承包商非常注重自身的声誉以避免其自身价值的贬损。公共基础设施PPP项目中的业主可以利用承包商对声誉的重视对其机会主义进行约束。建立承包商的“企业名录”是对其实行声誉约束的途径之一。在“企业名录”中，承包商的企业资质、项目业绩和获奖情况等重要信息均被详细记录，业主可以在相关的信息发送平台上阅览承包商的“企业名录”以作为选择承包商的客观信息参考。另外，社会舆论监督也是对承包商进行声誉约束的途径。社会媒体应加大对公共基础设施PPP项目的进展状况、质量和社会认可度等方面的报道，曝光那些偷工减料、损害公共利益的承包商。

互惠政策的实施有助于抑制承包商的机会主义行为。寻求合作剩余的最大化并将其合理分配是所有项目合作的初衷。提高承包商对未来收益的期望值是激励承包商提高努力水平的重要措施。公共基础设施PPP项目中，业主可以与承包商进行关键技术联合研发、签订战略联盟协议等方式增加承包商对未来收益的期望值。另外，通过参与公共基础设施PPP项目进而深入到大型工程项目建设市场是承包商的未来期望。对于那些曾在公共基础设施PPP项目中取得较好绩效的承包商，业主可以给予其参与其他同类建设项目的优先权待遇。

五、结语

公共基础设施项目采用PPP模式已成为一种趋势，在众多关于公共基础设施PPP项目治理模式的探讨中，本文采用现代契约理论的视角将项目的性质看做是各参与方的契约组合。对业主与承包商契约关系的认识与治理是保证公共基础设施PPP项目建设阶段效率的关键，尤其是由于市场分工的专业性承包商在信息掌握方面优于业主，相较于业主承包商存在着更多的机会主义可能。对承包商的机会主义根源进行认知并提出相应的治理措施成为重中之重。业主与承包商间的信息不完全及专用性投资使得双方间形成的契约为“不完全契约”，即无法将所有未来的可能事件在契约中进行详尽界定，这为承包商的机会主义行为留下空间。业主与承包商间的合作包括了短期合作和长期合作。在短期合作情境下，理性选择的结果使业主与承包商陷入了囚徒困境，承包商只是根据可观察的自我利益进行决策，机会主义行为是承包商的唯一演化均衡。在长期合作的情境下，虽然加入长期性的因素促使承包商与业主间的合作由非合作博弈向合作博弈方向转变，但由于公共基础设施PPP项目中存在着众多的不确定性，业主与承包商形成的合作解不稳定，承包商的机会主义依然无可避免。道德风险和“敲竹杠”是常见的承包商机会主义行为。在对承包商的机会主义行为进行治理中，我们应将关注点从显性契约治理转移到默认契约治理上。默认契约对承包商的机会主义行为起到更大的治理作用，涉及到的信任机制、声誉机制和互惠政策是非常值得探讨的方面。

参考文献：

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[11]Kreps， D， Wilson， R Reputation and Imperfect Information [J] Journal of Economic Theory， 1982，27（2）：253-279

（责任编辑：杨全山）