绿色财政：内涵、理论基础及政策框架

2016-05-14茆晓颖

财经问题研究 2016年4期

茆晓颖

摘要：党的十八届五中全会提出了绿色发展的全新理念。财政作为国家治理的基础和重要支柱，也应坚持绿色发展的理念。绿色发展新理念无论是对财政理论研究，还是对财政实践都提出了新命题、新要求、新挑战。但目前国内学界对绿色财政的研究尚处于初级阶段，还未形成广泛统一的共识。基于此，本文在综述已有绿色财政研究文献及简要述评的基础上，阐述了绿色财政的内涵、理论基础及其与公共财政、现代财政的关系，从构建可持续的财政收入汲取机制、完善绿色税收政策体系、构建支持绿色发展的财政支出体系、加大财政投入并不断完善以人为本的社会保障制度和构建绿色的财政管理改革制度等五个方面就我国如何构建绿色财政体系提出了政策建议，从而为我国合理制定绿色财政政策提供借鉴。

关键词：绿色财政；可持续发展；生态文明；现代财政；公共财政

中图分类号：F81042文献标识码：A文章编号：1000176X（2016）04008305

党的十八届五中全会提出了绿色发展的理念。财政作为国家治理的基础和重要支柱，也应坚持绿色发展的理念。绿色发展理念对今后财政理论和财政实践都提出了新命题、新要求、新挑战。如何理解绿色财政？绿色财政的体系是什么？绿色财政与公共财政、民生财政、现代财政制度的关系是什么？这些问题都迫切需要财政学界加以研究，这对拓展财政理论和推动财政实践都具有重要的理论与现实意义。

一、文献综述

刘西明[1]研究了我国绿色财政框架问题，认为绿色财政是指政府颁布实施的利于促进绿色经济发展的一系列财政政策措施的总和，包括绿色投资、绿色采购、绿色税收与补贴。赵红[2]认为我国税制的绿化度仍然不高，尚未形成完整的绿色税收体系，应从调整和完善现行资源税、改排污费为污染排放税、健全绿色财政税收优惠政策和重视产业结构调整等四个方面构建绿色财政体系。刘玉红[3]从绿色收入、绿色支出、绿色转移支付、绿色采购及绿色管理等方面概述了绿色财政的理念，基于此，综合探讨了绿色财政的作用及绿色财政体系的构建思路与措施。邢华彬和庞志[4]研究了绿色财政与生态社会主义的关系，他认为绿色财政是将从“绿色”引申而来的健康、安全、文明和持续等理论内涵融入到公共财政理论中，实现可持续发展思想与公共财政理论的高度融合。邵培德[5]定义了绿色财政的概念，并从生态保护、经济增长和社会发展三个角度对构建绿色财政提出政策建议。李杰刚和成军[6]研究了河北省建设绿色财政的主要内容、现实意义、主要目标和框架体系，认为应通过对现有财政政策的“绿色化”改造，构建起以环境社会责任为主体，包括绿色预算、绿色税收、绿色收费、绿色补偿、绿色采购、绿色转移支付、绿色投融资和绿色补贴等八项内容的绿色财政政策体系。曾纪发[7]指出了绿色财政的内涵、外延、重要意义及思路，他认为绿色财政就是以国家为主体、通过绿色元素参与社会产品的分配和再分配以及由此而形成的各种分配关系，应从预算体系、税收体系、转移支付体系、政府采购体系和财政管理体系等五个方面构建绿色财政体系。谢妍[8]从制定新型财政预算、整合财政补助专项资金、创新财政支出方式、构筑政府节能采购方案、完善转移支付制度和绿色发展税收制度等六个方面提出了财政支持政策。魏娜[9]认为，绿色财政是以可持续发展理论为基础，是可持续发展思想与公共财政理论的高度融合，是效率、公平与稳定原则的最佳耦合。成军和靳文峰[10]界定了绿色财政的概念与政策体系，并以河北省为例提出了推进绿色财政建设的思路。李景华[11]认为，绿色财政建设要以人为本、注重公平、改革创新和可持续发展。高晓露[12]阐述了绿色财政的特征，包括征收范围的广泛性征收目的的特殊性、较强的科学技术性和历史使命的阶段性。

二、绿色财政的内涵及理论基础

1绿色财政的内涵

党的十八届五中全会提出，“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”[13]。从这个论断可以看出，这里的“绿色”隐含了可持续发展、环保、物质和精神文明、健康等各种理念，贯穿于经济、社会、文化、政治和生态五大领域。本文认为，将上述“绿色”蕴含的深刻内涵与财政相互耦合而得的绿色财政，其内涵为：财政各项职能在经济发展、社会建设、文化建设、政治建设、生态建设和人的全面发展等各个领域充分发挥作用，使得财政政策、财政支出、税收政策和财政管理等环节的绿色理念得到充分展现。

2绿色财政的理论基础

在新常态背景下提出绿色财政概念，是财政学发展的必然，更是财政理论的深化。绿色财政具有非常扎实的财政学基础理论作为支撑，经过笔者梳理，主要有以下三个方面：

（1）公共产品理论

所谓公共产品，是相对于私人产品而言的。根据萨缪尔森的定义，公共产品是“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”[14]。西方经济学理论认为，公共产品并不一定非由政府提供，个人也可以提供。由于公共产品的非排他性，存在着“免费搭车”问题，使得现实中的公共产品主要由政府提供，并通过征税为其提供费用来源。公共产品理论认为，政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这实际上也就划定了政府与市场的理论界限[15]。而绿色发展包含了很多公共产品，例如生态环境保护，这就为构建绿色财政提供了发挥空间。

（2）市场失灵理论

市场失灵理论认为，完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式，但在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，现实中无法实现。由于垄断、外部性和信息不完全，在公共物品领域，仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现效率—帕累托最优，进而出现了市场失灵。勒努阿认为，生态环境的平衡与生态环境问题是不能交给市场去解决的。从这个意义上说，市场失灵理论为构建绿色财政提出了要求。

（3）可持续发展理论

可持续发展理论最初于1972年提出，指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展，其主要包括经济可持续发展、生态可持续发展和社会可持续发展，而这与绿色财政的内涵是高度一致的。

三、绿色财政与公共财政、现代财政的关系

针对建国以来生产建设型财政运行的种种弊端以及建立社会主义市场经济的客观要求，我国于1998年正式提出公共财政要着眼于公共性、公平性和公益性，以满足整个社会成员的公共需要。2013年，党的十八届三中全会又提出了现代财政制度的新命题。笔者认为，公共财政是对应于“家计财政”、“阶级财政”而言的，“公共”强调的是财政的内在属性；而现代财政是对应于“旧财政”而言的，“现代”强调的是财政的时代特征，是对应于国家治理体系和治理能力现代化而言的。只有符合当今人类文明最新发展成果、符合世界主流财政发展规律的财政，才能与之相匹配和适应。建立现代财政制度要遵循已有公共财政建设的重要成果和原则，而不是另起炉灶；完善公共财政体制要以现代化的财政制度为标杆，借鉴西方发达市场经济国家的通行做法和成熟经验[16]。因此，公共财政与现代财政这两个概念是内在统一体，是从不同角度对财政进行的描述。本文所提出的绿色财政的概念与公共财政及现代财政的概念有无内在逻辑关系？是否存在冲突？本文将对此进行分析。

从前文描述的绿色财政的内涵及其理论基础来看，绿色财政是相对于以往消耗过多资源、以牺牲环境为代价基础上的粗放型财政而言的，强调的是集约和可持续等理念。在公共财政体制建设过程中，由于长期实施的赶超型发展战略，一方面，亟需汲取大量的财政收入以弥补过去数十年经济社会发展进程中的历史欠账以及满足各种新增支出需求；另一方面，将大量的财政支出用于当期迫切需要满足的领域和群体，以体现公共财政的内在属性。上述两个因素致使理论界对绿色理念考虑较少。从这个意义上讲，绿色财政是为了弥补公共财政建设的短腿而提出的，是公共财政体制的进一步深化和延续。而典型的现代财政发展都较为注重对生态环境的保护、注重对人的全面发展的需求，体现了绿色的内涵要求，这在西方发达国家尤为突出。从这个角度来看，绿色财政也是符合现代财政制度内在本质要求的，与现代财政制度是相统一的。

四、构建绿色财政体系的政策建议

1构建可持续的财政收入汲取机制

第一，树立绿色发展观，加快实施绿色GDP核算体系。众所周知，现行的GDP核算体系已经不符合绿色发展的理念和要求，存在严重的缺陷。例如，在核算经济总产出时，没有将环境污染和生态环境破坏等损耗纳入核算体系中，导致出现了一些地区GDP总量很大，但生态问题却很严重，甚至出现了“带血”的GDP等现象。由此出现了虽然财政收入规模较大，但却要花费其中很大一部分资金用于治理生态环境的情况，这种“带血”的财政收入不是绿色的财政收入，也不具有可持续性。绿色GDP核算研究和推广工作已经开展数年，但进展非常缓慢，甚至出现了停滞，直到2015年3月，环保部又重新启动了绿色GDP研究工作。绿色GDP，就是把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中，将资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从GDP总值中加以扣除。因此，应加强国家层面的顶层设计，先试点后再全面推开，自上而下强力推动此项工作。可以与现行的GDP核算并行，一并公布核算结果，待过渡期结束后，全面实施绿色GDP核算。第二，培育绿色财源，提高财政收入绿色含量。随着绿色GDP的发展，绿色财源体量也将不断壮大，这有利于实现财政收入的可持续发展。应充分运用市场机制和政府手段，加快淘汰高耗能和高污染企业，控制污染存量，实现集约化发展。加快自主创新，通过科技手段加快传统产业转型升级，实现产业结构提档升级。通过政府股权投资、财政补贴、贷款贴息和税费减免等综合政策加快新兴产业和现代服务业发展。第三，建立科学的财政收入征收机制。淡化财政收入的规模和位次概念，不再以财政收入规模攀比而相互恶性竞争。在当前宏观经济形势偏冷的情况下，更加不能严征和多征，甚至收过头税、买税和垫税，而应藏富于民、藏富于企。应改进财政收入预测方法和技术，科学合理前瞻性地预判国家宏观经济政策、税制改革、物价水平、进出口等变动因素与财政收入总量和结构之间的关系，科学合理地制定财政收入增长目标。

2完善绿色税收政策体系

构建绿色税收政策体系是绿色财政的重要内容，也是庇古税在经济活动中的重要运用。我国现行税收体系与绿色相关的税收种类多，覆盖面广，需要从以下三个方面加以完善：第一，扩大资源税从价计征范围。资源税征收的主要目的是保护资源和环境，减少粗放型消耗，用科技创新带动经济转型升级。目前在全国范围内已实施了煤炭、稀土和钨等资源的从价计征改革。今后应逐步将其他品目的资源税也改成从价计征，同时逐步将水流、森林和草原等自然资源纳入资源税的征收范围。第二，科学合理增减消费税税目。在环境保护税还没有开征的情况下，消费税还承担着保护环境和资源的职能。应根据资源消耗及对生态环境的污染程度，科学合理地增加和取消税目。应对大量消耗资源、污染环境和对人体有害的商品加大消费税征收力度，例如对低排量的、节能环保的家用型汽车则可取消征收，而高排量的、对环境影响较大的汽车则应该加重征税。第三，《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》已于2015年6月面向全社会公开征求意见，有望于2016年提交全国人大常委会审议。要充分吸收社会公众、专家学者的合理化建议和意见，统筹协调处理好与消费税、资源税和排污费三者之间的关系，既不重复或相互冲突，也不遗漏，形成合理分工、运转高效的税收体系，并在此基础上加快推进立法进程。

3构建支持绿色发展的财政支出体系

财政支出是财政政策促进经济发展的表现形式，是体现政府意图和导向的重要手段。要实现绿色发展，就要不断优化财政支出结构，构建支持绿色发展的支出体系：第一，整合设立扶持绿色发展专项资金。目前，各级财政专项资金涉及绿色发展领域的较多，包括循环经济、低碳发展、新兴产业、节能减排和新能源产品补贴等多个方面，而且分散在发改委、科技部、工信部等多部门手中，出现了政出多门、各自为战和重复投入等现象。要尽快厘清和界定各种专项资金的扶持范围和条件，加大各种资金的协调整合力度，整合设立绿色发展专项资金，突出绿色支出重点，集中力量办大事，提高财政资金的使用效率。第二，改革创新绿色财政专项资金的使用方式。要逐步减少甚至取消各种“点对点”式直接补贴方式，充分体现市场化原则，更多地采用“拨改保”、“拨改投”等间接支持方式。所谓“拨改保”，就是将财政资金委托给专业的担保公司代为管理，担保公司作为受托方予以一定倍数的放大配套资金专门用于绿色产业项目的担保，其再通过银行向绿色产业项目贷款予以担保。通过“拨改保”，可以放大财政资金的杆杠效应，放大担保规模，提高对绿色中小企业的担保额度，解决其融资需求。所谓“拨改投”，就是将财政资金委托给专门的创业投资基金公司，由其募集社会资本建立基金，并在市场上选择绿色产业项目，与财政资金实行风险共担、收益共享。一旦发生投资损失，财政资金按照一定比例承担代偿损失；一旦获得收益，财政资金按一定比例参与分红。待项目成熟后，财政资金择机退出。第三，加快建立绿色财政专项资金扶持绿色发展的数据库及信息共享机制。加快与工商部门及各资金主管部门密切合作建立数据库，将绿色财政专项资金所扶持的项目有关信息全部录入数据库，例如企业名称、地址、法人代表、扶持额度、项目介绍、项目进展、项目实施成果和企业资信等，供担保、创投和银行等部门和社会公众随时查询，实现信息资源共享。这既有利于满足透明预算、依法理财、规范理财的要求，也有利于提高企业信息的透明度及信誉，还可以节约后期担保、创投和银行等机构与企业打交道的交易成本，担保、创投和银行等机构如需再与这些企业打交道，可以随时查询数据库，避免了二次调查和一些重复工作，提高了效率。与此同时，担保、创投和银行等机构也可以从这个平台中发现与企业的合作商机，大大节约了其搜寻成本，节约了社会资源，也充分体现了绿色发展的原则。第四，建立健全财政支持生态文明建设的体制机制，为生态文明建设提供长效的财政保障制度。应逐步加大对环保的投入，确保财政环保支出增幅高于经济增长速度；建立健全环境价格调节机制，运用市场手段解决环境污染问题，逐步推行排污权有偿取得和交易制度；逐步探索建立生态补充机制和环境资源区域补偿机制，加强对重要生态功能保护区的扶持；加大对水污染的防治，切实加强长江、黄河、太湖和鄱阳湖等重要水源的水质保护，确保居民饮用水安全；拓宽环保基础设施建设投融资渠道，采取PPP、BOT、TOT等多种方式鼓励和吸引社会民间资本参与污水处理厂、垃圾填埋场等环保基础设施的建设；加大对生态补偿的投入力度，将生态补偿财政扶持、税收调节等系统化，推进“中华人民共和国生态补偿法”的制定，进一步完善中央财政转移支付制度，让那些为生态建设做出牺牲或贡献的地区和个人得到一定的补偿。第五，完善绿色产品政府采购制度，逐步拓宽绿色产品政府采购范围，加快对绿色产品政府采购的立法进程，加大采购，发挥政府采购对绿色产品消费的引领带动作用。第六，健全环境损害赔偿制度，开展损害鉴定评估试点，为污染赔付提供合理依据，提高环境损害者的成本。

4加大财政投入并不断完善以人为本的社会保障制度

社会保障是人民群众的安全网、社会运行的稳定器和收入分配的调节器，是实现人的全面发展的重要支柱：第一，应加大财政投入，增围扩面，消除盲区，建立人人享有的基本养老保险制度，并形成合理的年度增长机制，其标准应不低于当地最低生活消费成本，发挥基本养老保险制度的托底功能。第二，加快推进职工基础养老金全国统筹，鼓励居民自由流动，确保其社会保障权益不受损失，形成科学合理的以市民化为核心的新型城镇化制度。第三，加快理顺居民医疗保险和新农合管理体制，加快整合城乡居民基本医疗保险制度，并在此基础上，全面实施城乡全体居民大病保险制度，使其与基本养老保险制度共同发挥托底保障作用。第四，完善企业年金和职业年金个人所得税递延纳税政策，扩大个人税收递延型商业养老保险试点范围，鼓励职工参加个人储蓄性养老保险，推动建立多层次养老保险体系。第五，统筹社会救助体系，加大对社会弱势群体的救助。梳理现行的财政扶贫政策体系，根据国际通行标准及我国经济发展水平、物价等综合因素科学确定扶贫标准，实施精准扶贫、科学扶贫，确保真正脱贫，消除贫困。第六，科学合理划分中央与地方政府在社会保障上的事权和支出责任，充分调动各级财政的积极性，形成以人为本的社会保障制度的强大合力。

5构建绿色的财政管理改革制度

绿色的财政管理制度是构建绿色财政体系的重要内容和有力保障，是绿色财政的重要体现：第一，重塑财政改革相关主体利益关系。近年来，部门预算、国库集中支付、非税收入、存量资金盘活和中期财政规划等各项改革全面推开，取得了很大成绩，但也存在一些问题，例如财政部门的地位和权限得以进一步扩大，而预算单位的自主权受到很大限制，极大地影响了其支持改革的积极性，甚至产生了内耗的局面。要及时调整和重塑财政改革相关主体利益关系，充分调动各方积极性，充分尊重和适度扩大预算单位对财政资金的支配权和管理权，形成各方积极参与和支持财政改革的强大合力。第二，完善国有资本经营预算管理体制。扩大征收企业范围，逐步提高上缴比例，同时，加快国有资本经营预算与一般公共预算的统筹使用力度，将国有资本经营收入用于社会民生事业，弥补民生事业短腿。加快推进将国有资本划拨给社保基金的进程，弥补社保基金未来缺口及隐性负债，实现社保基金可持续运营，积极应对人口老龄化，保护缴费人的合法权益，维护社会稳定。第三，加强地方政府债务管理，关注和防范各种财政风险。应严格按照《中华人民共和国预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的要求，加快存量债务置换力度，依法举债，依法管债，强化风险意识，科学合理管控地方政府债务规模和水平；加强土地出让金管理，为化解地方政府债务提供稳定有序的资金来源；建立地方政府债务信息披露机制，从先向人民代表大会汇报再逐步过渡到向社会公众公布，对地方经济发展水平、财政收支、可用财力和债务规模等真实情况进行全面披露，并力争统计口径的连续性和一致性，增强地方财政的透明度和规范性，提高地方政府的信用等级；建立地方政府债务救助机制，防止极个别地区债务风险的爆发，为推进绿色发展营造良好的金融和财政生态环境；加强对绿色财政的宣传，让绿色财政理念深入人心，通过各种宣传手段来传播绿色理念，加强生态文明教育，使居民理解人与人、人与自然的生存平等、利益平等和发展平等理念，领悟环境污染的现实危害和潜在危害，牢固树立人与自然和谐统一的自然观、环境价值观和资源观。政府要积极参与其中，逐步构建起财政、企业、社会、个人组成的风险共担、利益均沾的绿色发展统一体，引导全社会形成绿色发展的生产和消费模式。

参考文献：

[1]刘西明中国绿色财政：框架与实践浅述[J]中国行政管理，2013，（1）：124-125

[2]赵红我国绿色财政税收政策研究[J]经济技术协作信息，2014，（35）：5

[3]刘玉红浅谈我国绿色财政的发展[J]时代金融，2012，（3）：143

[4]邢华彬，庞志绿色财政与生态社会主义关系探析——兼论对我国的启示[J]未来与发展，2012，（3）：30-33

[5]邵培德绿色财政：公共理财新视野[J]牡丹江大学学报，2012，（7）：64-65

[6]李杰刚，成军河北省“四个财政”建设总体框架与基本思路[J]经济研究参考，2011，（64）：15-22

[7]曾纪发构建我国绿色财政体系的战略思考[J]地方财政研究，2011，（2）：6-10

[8]谢妍完善绿色发展的财政支持政策[J]中国财政，2014，（20）：68-69

[9]魏娜“绿色财政”与“绿色经济”——以辽宁省为例[J]科技管理研究，2013，（7）：214-217

[10]成军，靳文峰建设绿色财政：河北财政支持经济发展方式转变的必由之路[J]经济研究参考，2011，（64）：33-38

[11]李景华试论绿色财政与可持续发展[J]山西能源与节能，2007，（2）：47-48