农村土地承包经营权有偿退出制度研究

摘要：随着城镇化进程的不断加快，“三农”问题和我国城乡协调发展问题也越发的严重，农村的土地制度更急需创新和改革。农村的经济发展模式已经出现不符合我国经济发展的趋势，并由此衍生出了一系列社会问题，其中农村土地承包经营权如何更好利用问题尤为突出。本文从3个方面，对我国农村土地承包经营权有偿退出制度进行了研究，摸清我国农村土地的利用情况，提高其利用效率，进而增加农民收入，从而缩小城乡差距。

关键词：土地承包经营权；有偿退出；缺陷；完善措施

中图分类号：D922.32C 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0074-02

作者简介：余玉（1992-），女，汉族，湖北荆门人，东北农业大学文法学院，法学硕士。

随着社会经济的发展，城镇化水平的不断提要，越来越多的农民走出了农村，改变了单纯的靠天吃饭的现状，同时也造成了大量农田得不到合理利用的现象。农村土地承包经营权制度作为四大用益物权制度之一，更是广大农民赖以生存的基础。因此，必须对土地承包经营权退出机制的概念进一步明确，分析出我国在这一制度存在的问题，从而建立起我国完善的土地承包经营权有偿退出制度。

一、农村土地承包经营有偿退出制度的概述

（一）农村土地承包经营权有偿退出的内涵

1.土地承包经营权的概念

土地承包经营权，通说认为是指农村土地承包经营权人对所合法承包的土地进行占有、使用、收益、处分的权利，是一种用益物权。

根据《农村土地承包经营法》可知，土地承包经营权的原始取得，有两种形式。第一是通过家庭承包的方式取得；第二是通过招、拍、挂等方式取得。这两种方式均可在承包人死后，由其继承人在其承包期内对承包地进行继续承包。在本文中，研究对象指的是第一种即通过家庭承包的方式取得。故本文所称的土地承包经营权仅指第一种方式。

2.农村土地承包经营有偿退出的概念

农村土地承包经营权退出是指农村土地承包经营权人因进城务工或落户等情况，导致其土地承包经营权得不到充分利用，而允许土地承包经营权人在承包经营期限届满前或后，通过合法有偿的方式将土地承包经营权转让给他人，而自己完全退出这一土地承包经营权程序的一种新型土地使用方式。其核心在于农村土地承包经营权人完全地退出农村土地承包经营制度关系之中，不再享有承包方应所享有的权利，也不再承担义务。这一新颖制度的设计，其目的在于充分利用农村土地，使我国农村土地的价值得到最大限度的实现，同时进一步提高农民的收入，争取早日实现城乡一体化。

（二）农村土地承包经营权有偿退出的必要性

1.人口压力大，人地矛盾日益突出。经济的快速发展，使得城镇化进程不断加快，大量的农民开始向非农方向发展，但人地矛盾还是十分突出。具体而言，可以概括为两点：第一，农村劳动力数量明显减少。实施国家计划生育政策，大量农民工的出现，人口的增长得到一定程度的控制，经济得到有效的发展，但随之也产生了诸多的社会问题，如留守儿童的出现，农民工权益得不到保障，农村劳动力短缺等。第二，总量过大的农村人口基数，导致人均耕地过小的局面难以得到根本改变。改革开放以来，尽管人口向城市的流动在加快，但由于农村人口基数过大，人口数量增长过快，而耕地面积基本不变，导致农村人均耕地面积呈现出不断减少的趋势。

2.城乡差距大，社会矛盾日益突出。随着经济的发展，中国的综合国力在不断的增强，国民收入也得到了极大的提高，但同时，我国城乡收入差距水平日益扩大，社会矛盾日益突出。究其原因，主要有两点：第一，农业发展滞后的自身原因。自然环境、气候的变化对农业的发展仍具有决定性的影响，依旧改变不了靠天吃饭的局面，同时大部分地区交通不便，对外交往困难；第二，农业发展滞后的政策原因。国家长期大力发展城市，忽视农村的现象严重。同时国民收入格局的不合理性，也导致城乡收入差距过大，农民的收入偏低的现象。

二、我国农村土地承包经营权有偿退出制度的缺陷

（一）集体土地所有权主体地位不明确

依据《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律及司法解释的规定，可以将农村土地承包经营权主体概括为村农民集体、村内两个以上农民集体和乡镇农民集体这三类，而其集体土地所有权分别由村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织行使。显而易见，这样的规定的结果是使集体土地所有权行使的具体主体难以确定，使得集体组织内成员的土地所有权难以行使，该规定形同虚设。同时，也可能造成集体组织相关领导权力过大、个人独大，使农民集体经济组织名存实亡，也使得农民缺乏行使其农村土地所有权的积极性。

（二）法律规定概念的不准确

“准确性是立法语言的灵魂和生命。”仔细研读我国《农村土地承包法》及其相关法律法规、司法解释在对农村土地承包权退出问题的规定时，不难发现，其法律用语存在模糊甚至有误之处。比如在《农村土地承包法》第二十六条第1款所使用的“按照承包方的意愿”，第3款所使用的“相应的补偿”。“承包方的意愿”如何确定？是用明示或默认的方式也不确定？同样，“相应的补偿”一词的内容也难以确定，参照什么标准难以把握。同时，关于居住地的使用，在民法上一般使用““住所地”“户籍所在地”。这两个词具体代表什么情况下住所，二者之间存不存在共同之处，难以确定。这样将会极大阻碍法律的实行。

（三）程序价值的缺失

程序的公开性对发现和纠正决策过程中的错误具有极大的作用，有效保障公正价值的实现。但通读我国关于土地承包经营权退出的相关规定，不难发现程序价值是缺失的，具体体现在以下两方面。一方面，在自愿退出的相关规定中，仅需要承包人提前半年以书面的形式通知发包方就可以退出土地承包法律程序中。显然这一程序规定的过于简单，不能有效的保护各方的利益。另一方面，在强制退出的相关规定中，程序正义的缺失更加严重。根据法律规定，当承包人全家迁入设区的市，转为非农户口后，如果没有主动交回承包地，发包方强制收回的权利。从这一规定不难发现，因为承包人全部转为非农户口等相关情况难以确定，就给了发包方较大的主动权，发包方能够依据自己单方的意思表示收回承包地，这无疑是不利于承包方利益的保护的。故我国现行的土地承包经营权强制退出程序存在缺陷很明显，使得承包人的程序参与的权利既得不到很好的承认，更得不到很好保护。

三、完善我国农村土地承包经营权有偿退出制度

（一）明确农村土地承包经营权主体的法律地位

通过上文关于我国农村土地承包经营权第一个缺陷的介绍不难发现，我国土地承包经营权主体的范围过于模糊，到底权利应该由“谁”（具体到个人）来行使比较困难。我国独特的国情和悠长的历史发展经验，使得我国现有的土地制度是国家所有或集体所有的公共土地政策，无疑这种制度对我国经济的恢复和发展起到过重要的作用，但同时我们也可以发现，这种制度存在着很大的不足，土地承包经营权权利行使的形式化、理论化，使得广大农民在脱贫致富的道路上出现了重重障碍，同时也不利于共同富裕的实现。故本人认为，在坚持我国基本土地制度的基础上，可以有条件的将“集体组织”改造为独立的法人，这样既可以使农民充分行使自己的土地承包经营权，也可以提高农民致富的积极性，早日实现城乡一体化。

（二）完善土地承包经营权退出制度

依据我国现行法律的相关规定，我国土地承包经营权的退出事由主要有以下两个方面的内容：第一方面，自愿退出事由；第二方面，强制退出事由。下文将对这两个方面的完善进行简要的介绍。

1.对自愿退出事由完善。主要是关于通知程序的完善。根据《合同法》关于债权转让的相关规定，在债权转让中债权人要想把权利转让给其他第三方，有向原债务人通知的义务，并且当债务人收到通知时，债权让与即发生效力。在这里，可以将土地承包经营权转让或设定其他负担进行通知的相关规定类比债权转让的相关规定。故可以概括为，当原承包人要将其合法拥有的土地承包经营权进行转让或设立其他负担时，负有对第三方人的通知义务。其通知的内容为有新的权利人向集体土地所有权人继续履行债务。

2.对强制退出事由的完善。关于强制退出，我国《农村土地承包法》中有相关的规定，当承包人丧失集体成员身份，没有了农村土地承包的资格，其将被强制退出。但解释起来简单，但在实际的操作中确因为规定的过于简单，而难以确定并实施。依据我国具体实际情况，参照国外相关法律规定，建议对农村土地进行股份制改革，根据改革的内容，我们可以发现，当集体组织成员要脱离集体组织时，其有两种选择。第一是将自己所拥有的集体土地承包经营权转让给集体组织内的成员；第二是由集体组织收回土地承包经营权人所承包的土地。这样，既保存了我国农村土地的集体所有的性质，又可以提高农村土地的利用率。同时也将极大的有利于我国现行法律中关于强制退出事由规定的完善。

（三）完善对退地农民的社会保障制度

保障措施的完善，是一个制度得以实施的后盾。分析农民退出土地承包经营权的优点，不难发现，一方面，可以实现资源的合理化利用，实现土地资源利益价值的最大化，做到物尽其用；另一方面，可以提高农民收入，缩小城乡差距，使农民共享改革开放的新成果。因此，农民退出土地承包经营权这一制度无疑是对整个社会都有利的。但由事物的两面性可知，农民退出土地承包经营权也存在不足，而对退地农民的社会保障制度就是对这一不足的完善措施。同时，根据“谁受益、谁担责”的原则，退地农民的社会保险金应当由中央及各级地方政府和农民个人三方来共同承担。

四、总结

众所周知，无论是一个制度的设计，还是一个规则的制定，都是为了将这个制度或规则更好地运用于一国的实践之中。同样，本文对我国农村土地承包经营权有偿退出制度的相关研究，也是基于此种目的。随着十八大和十八大二中、三中、四中全会的召开，我们可以看到，我国经济的发展现状，以及对要求改变农村发展现状的迫切渴望，《深化农村改革综合性实施方案》的制定就可以充分这一点。同样，通过本文我们不难发现，我国关于农村土地承包经营权有偿退出的相关规定是存在缺陷的，这需要我们再结合本国实际情况的基础上，实事求是，因地制宜，以实现我国农村土地的充分利用、城乡统一协调发展的目标。

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