政府环境信息依申请公开实证研究

摘要：湖南省14市州的环境信息依申请公开的现存一些问题，如政府环境信息公开工作年报公布不全、申请程序复杂、不能在规定时间内完整回复所需内容等，应该从转变政府依申请公开服务理念、提高公众依申请公开参与意识、加强网站系统性建设等方面予以加强。

关键词：湖南；政府环境信息；公开；实证研究

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0015-03

作者简介：胡越斐（1991-），女，湖北黄冈人，中南林业科技大学，研究方向：环境与资源保护法学。

随着新《环境保护法》的出台，“信息公开和公众参与”单独成章，全国各地方政府更加积极地推进环境信息公开，公民也愈加强烈地要求了解环境信息。新《环境保护法》第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”而自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第13条也规定了：“除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人、或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”“依申请公开”是法律法规明文规定的一种政府信息公开的方式，实现了公众参与政府管理，行使公民知情权，同时也是社会主义民主政治发展的充分反映。①本文就湖南省14市州的政府环境信息依申请公开现状进行探讨和剖析。

一、湖南省14市州政府环境信息依申请公开概况

所谓的政府环境信息依申请公开，就是除法律法规规定的行政机关需主动公开的政府环境信息外，公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府环境信息。为了真实地展现和说明湖南省14市州政府在环境信息依申请公开方面存在的问题，笔者通过查询湖南省14市州市环保局网站所公布的2014年环境信息公开工作年报，以及通过网络申请途径，要求湖南省14市州各政府依申请公开“2014年第三季度市环保局受理的建设项目环境影响报告书和2014年第三季度全市环境行政处罚决定书”。并根据结果制作表格（见表1、表2），且截取了网络在线申请信息公开表（见图1），以期更加直观地展示湖南省14市州在环境信息依申请公开方面所存在的问题。本想与2015年数据进行对比分析，更直观地做出与新《环保法》颁布后的对比，但是由于2015年《环境信息年度报告》很多环保局网站还未上传，故只能对2014年的数据进行分析。

二、湖南省14市州政府环境信息依申请公开存在的问题

根据表格和截图可以看出，湖南省14市州在环境信息依申请公开方面基本较为完善，但还是存在着一些不足之处。

（一）政府环境信息公开工作年报公布不全

《环境信息公开办法》第二十五条规定，环保部门应当在每年3月31日前公布本部门的政府环境信息公开工作年度报告，且应当包括环保部门依申请公开政府环境信息的情况。从表1可以看出，湖南14个市州中有6个在其环保局网站上不能查询到2014年政府环境信息公开工作年度报告，因此无依申请公开政府环境信息的情况。也就是说将近一半的市环保局网站不能查询到依申请公开政府信息的情况。

（二）政府环境信息公开指南公布不全

《环境信息公开办法》第15条第一款规定：“环保部门应当编制、公布政府环境信息公开指南和政府环境信息公开目录，并及时更新。”从表2我们可以看到湖南省14个市州中有4个是没有在环保局网站上公布政府环境信息公开指南的，其比例超过25%。而依申请公开的方式方法主要是由政府环境信息公开指南所提供。

（三）申请程序复杂

《中华人民共和国政府信息公开条例》第20条规定了政府信息公开申请应当包括：申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求这三项内容即可②。但由图1中我们可以看出，公民、法人或其他组织如果想通过在线申请的方式要求公开相关信息，则需要填写大量的申请人个人信息，其中不仅包括姓名、联系电话、联系地址、邮政编码等基本信息，还包括一些涉及个人隐私的内容，如工作单位、证件名称、证件号码等等，网站设定的申请人必填的选项未免过于繁多。在申请的过程中，笔者还注意到，很多环保局网站的在线申请公开链接点开后出现的是市政府的在线申请信息公开平台，然后在政府在线申请信息公开平台填好申请人信息及申请事项后，再选择所需信息的机关单位。申请人的申请须通过政府政务中心再转交由环保局处理，这样不但拖延了信息公开的时间，同时也降低了政府的工作效率。

（四）不能在规定时间内完整回复所需内容

《环境信息公开办法》第十八条和《中华人民共和国政府信息公开条例》第24条第2款都有规定，相关部门应当在收到申请之日起15个工作日内予以答复，不能在15个工作日内作出答复的，经机构负责人同意，可以适当延长答复期限，并书面告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。由表2可以看出，超过25%的市环保局不能在规定的时间内予以答复并未说明理由进行延期答复，且50%的市环保局对所申请公开的内容只进行了部分回复。

除了以上四点不足以外，还有一点不足是表1、表2和图1没能够直接反映出来的。公民、法人或其他组织想要通过网络途径申请公开政府信息，主要有两种方式，一种是通过在线网上提交申请，另一种是通过市环保局所公开的《政府环境信息公开指南》中公布的邮箱地址发邮件申请公开，而在一些市环保局公开的《政府环境信息公开指南》中，有的没有公布邮箱地址，有的所公布的邮箱地址为无效地址，有的公布的邮箱并没有专人管理。这些情况都大大阻碍了环境信息依申请公开的顺利进行。

三、湖南省14市州政府环境信息依申请公开存在问题的原因

经过深入分析，笔者认为，之所以14市州会在环境信息依申请公开方面存在以上的不足之处，原因可以分为以下几点。

（一）环保局对于依申请公开缺乏责任感

虽然近两年一直在提倡政府部门加强信息公开，但是一些公务人员只顾完成传统的工作任务，对于依申请公开这样的新型工作任务没有足够的责任感，甚至会产生抵触心理。因此对于依申请公开，有的公务人员会推脱责任、敷衍了事。而环保局的在人员的分配上也极少安排专门人员处理依申请公开这方面的工作，也显示出对环境信息依申请公开的不够重视。

（二）公众缺乏依申请公开的参与意识

由表1我们可以看出14市州的所受理的环境信息依申请公开申请总数较少，并非公众对于环境信息的需求度低，而是他们并不知道依申请公开的流程及方式，甚至不知道还可以通过依申请公开这样的方法得到自己所需要的环境信息。而由于公众的参与程度较低也进一步导致了环保部门对于依申请公开的重视程度不高。

（三）网站系统性差，环境信息杂乱

14个城市的环保局网站的布局、内容划分各不一样，甚至在同一个局网站里，同一项工作内容也分布在不同的模块里。这不仅不便于对信息公开工作的统一管理，也给公众去寻找相应的内容带来了阻碍。且多数网站或相应模块缺少搜索功能，导致公众无法检索相应的环境信息；有些网站频繁改版，导致历史数据大量丢失无从查找；还有一些信息虽全文公开，却无法下载等等。这些情况都使公众难以自主查询到自己所需要的环境信息。

（四）对于没按照规定完成环境信息依申请公开的情况缺乏监管

环保局对于是否公开信息时拥有很大的自由裁量权，且可以自行延长在规定的15个工作日内不能答复的申请的时间，而对于这些权利并没有完善的监管制度，使得环保部门容易对信息依申请公开敷衍了事。

四、湖南省14市州政府环境信息依申请公开的完善

（一）转变环保局依申请公开的服务理念

环境信息公开是此次新《环保法》修订过程中改动较大且各方意见较为一致的内容，同时也对环保部门的信息公开工作提出了更高的要求。而要想从根本上改善湖南省14市州环境信息依申请公开方面所存在的不足，首先得转变环保局的服务理念，提高公务人员的服务意识。环保局应积极转变依申请信息公开的相关理念，首先要积极主动地公开环境信息，完善法律法规规定的必须公开的环境信息内容。其次应提高对环境信息公开的重视，对于公众提起的环境信息依申请公开的内容及时进行回复。应当把让公众知晓环境信息作为自己的责任，而不是一种负担，应该积极面对，而不是消极拖延。

（二）提高公众依申请公开的参与意识

环境信息依申请公开是公众主动获取所需环境信息的一种有效方式，同时也是公民行使知情权、监督权的一种表现，而依申请公开的发展又离不开公众的积极参与。只有相关部门与公众两者相互配合，才能使环境信息依申请公开能够顺利进行。而从湖南省14市州的环境信息依申请公开的数量来看，公众的参与意识还有待提高。应通过电视、广播、网络等媒介广泛宣传信息依申请公开，营造良好的氛围，特别是从小对于中小学生的公众参与意识的培养。使公众知悉依申请公开这一获取政府信息的有效途径，唤醒公众的权利意识和民主意识，积极通过申请公开政府信息来切实保障自己的合法权益。③

（三）缩减网站设定的申请人必填选项，加强网站系统性建设

在《中华人民共和国政府信息公开条例》第25条第1款中规定道：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。”也就是说，只有在申请人申请行政机关提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息时，出示申请人的有效身份证件或者证明文件才是必须的。④而在申请公开环境信息时，我认为是不需要提供的。必填选项中还要求申请人填写通讯地址、邮政编码、联系电话、电子邮箱等联系方式，我认为是不必要的，只需要提供其中一种联系方式确保申请人能够收到所申请的环境信息就足够了。对于通过政府政转交的应该简化申请审核环节，全面、及时、准确、快速地满足公众信息需求，不断提升依申请公开的服务效率。最好每个环保局都有自己的邮箱并由专人管理，更好地保障公民相关权利。各环保局最好制定统一的信息公开规范或者模板，提高信息公开的系统性。

（四）完善环境信息依申请公开的法律监督与责任

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十四条、第三十五条，《环境信息公开办法》第二十六条、第二十七条，新《环保法》第六十八条都对行政机关违反规定应承担的法律责任作了明确规定，但是对于环境信息公开负有监督责任的一般是监察机关和上一级环保部门，而并不包括与环境信息公开切身相关的公民、法人和其他组织。这不但容易使监管流于形式，也更加大了监察机关的监督压力。环境信息与我们每个人都有关，需要充分发动公众的力量参与其中。在当前情况下，突破监管障碍更需要社会监督，利用公众监督形成社会压力，分担监管压力。

五、结语

在签署《信息自由法》时，约翰逊（Lyndon B.Johnson）总统表达了信息自由的基本哲学：“本法来自我们最基本的原则。当人民具有国家安全所能允许的全部信息时，民主才运行得最好。只要披露对公共利益没有伤害，就不能对决定蒙上秘密的面纱。”⑤政府信息公开对扩大公民参与，提升政府形象有着十分重要的作用。只有政府做到全面公开环境信息，以公开为原则、不公开为例外，公民才能充分行使自身权利，拥有更多正确了解环境信息的渠道。

[注 释]

①顾继光.地方政府信息依申请公开的实证分析[J].兰台世界，2015.03.

②<中华人民共和国政府信息公开条例>第20条.

③顾继光.我国政府信息公开存在的问题及对策[J].情报科学，2010.06.

④费丽芳.政府信息依申请公开实证分析——以浙江省11个市政府为例[J].浙江社会科学，2010.10.

⑤张千帆.政府公开的原则与例外：论美国信息自由制度[J].当代法学，2008.05.