“单独二孩”政策实施“遇冷”的原因及对策浅析

余红　周阳　姚利娟

【摘要】传统的计划生育政策已经不能适应当今社会的发展，由此“单独二孩”政策应运而生。新政迄今为止已经在全国运行，但是结果和政府预先设想的火热场面不同，恰恰相反，在实施的过程中遭到了“遇冷”的尴尬场面。本文通过课题组实地的调研，对“单独二孩”政策在实践中遇到的问题和原因进行了分析，并提出可行的建议。

【关键词】单独二孩 遇冷 原因 对策

单独二孩，指政府制定的旨在鼓励符合条件的夫妻生育两个孩子的政策，只要夫妻双方一人为独生子女，即可生育两个孩子。但是如果夫妻第一胎已经生育了两个及以上子女（如双胞胎或多胞胎），就不符合政策。

20世纪70年代，我国迅速增加的人口与经济发展之间极度失衡，政府开始实行一对夫妻只能生一个孩子的计划生育政策。《婚姻法》第二条明确规定：“实行计划生育”。计划生育成为我国在基本国策之一，至今已经30多年，政策深入人心，却也成为人口发展“危险信号”。 据统计，2012年，我国劳动年龄人口比上年减少345万人；预计2023年以后，年均减少约800万人。劳动年龄人口减少，人口老龄化速度加快，中国的人口问题非常严峻。“单独二孩”政策在这样的背景下应运而生，酝酿初期就受到了各方的热切期待和全面关注，人口专家和社会学家们希望能够借此改善中国的人口环境，实现人口的可持续发展。2013年12月21日，国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，12月28日，全国人大常委会通过了关于调整完善生育政策的决议，“单独二孩”政策开始试点运行。

政策落地实施前，符合生育条件的夫妻大约有1100多万对，但是从政策实施起截至2014年底，全国各地提出申请的总数不到100万对，这还包括其中不符合条件的人数，如此算下来，真正从政策中获利的夫妻实在是大大地少于预期。为何数据显示的结果与预期相差甚远？究竟是什么原因导致“单独二孩”政策实施不力？

一、基于成都市新都区的调研

大热的政策尴尬“遇冷”，引起了笔者的高度关注，专门成立了调研小组，课题小组选定成都市新都区为实地考察点，展开了一系列的调研。

在四川成都，“单独二孩”政策的实行时间为2014年3月27日，而据小组调研的新都区人口与计划生育局的工作人员介绍，新都区符合“单独二孩”生育政策夫妻的大约有9000对，但是截至2014年底，仅有859对夫妻提出申请，申请率不到38.6%。在调研中，许多夫妻认为“单独二孩”准生证明申请和办理程序复杂，有的则直接表示：“懒得生，太麻烦。”

课题小组对于不同年龄阶段的不同人群进行了调查，在接受调研采访的100对夫妻中， 25岁到35岁阶段的占64对，其中表示愿意生育的有18对，表示考虑的有26对，不愿意的有20对（见图一）。35岁以上的有36对，其中表示有生育意愿的8对，表示考虑的有10对，明确表示不愿意的有18对（见图二）。

虽然这是小范围的调查，但因我们的调查对象涉及各个年龄段、各个阶层，代表性强，所以仍具很大参考价值。表中的数据向我们显示了“单独二孩”政策出台后多数符合条件的夫妻不愿意生，曾经为国家和社会所期待的政策在实践中“遇冷”。

二、“单独二孩”政策实施“遇冷”的原因分析

上世纪70年代，由于我国人口的迅速增加，加之经济发展速度慢及基础配套设施等不完善的原因，政府决定实行一对夫妻只能生一个孩子的计划生育政策。1982年，计划生育成为基本国策，至今已经实施33年，使我国人口增速急剧变缓。进入二十一世纪，计划生育政策作出了一系列的调整，特别是经济较为发达的城市，符合特殊情况的例如夫妻双方均为独生子女的可以提出申请，经计划生育管理部门批准以后，可以生育第二个子女，但是必须符合生育间隔期等较为严苛的条件。然而，政策的微调没能带来生育率的提高。长期的低生育率导致人口比例严重失调，人口老龄化加剧，劳动人口大量减少。据2010年人口普查有关数据，80后总数是2.28亿，90后是1.74亿，00后是1.26亿。90后比80后少30.68%，00后比90后少19.39%。这样的数据无疑是让人惊讶的，这样的人口缺口最终会导致什么，想必国人都明白。那么为何单独二孩这一鼓励生育的政策出台后响应者人数不如预期呢？结合调研情况，笔者分析如下：

（一）“单独二孩”申请程序复杂

从调研中得知，符合“单独二孩”条件再生育申请的审批主要由本人（只能是女方）向乡镇（街道办事处）提出申请，若要办理“单独二孩”的准生证，需要提交女方父母结婚证、女方父母身份证、女方父母户口本、一胎子女的户口本、一胎子女的准生证、一胎子女的出生证明、夫妻双方身份证、夫妻双方户口本等20多种证明。最不可思议的是，有关部门要求夫妻双方单位提供头婚一胎未收养领养证明。再婚或离异，甚至需要前任配偶开具这些证明。诸“证”具备，只是第一步，这才刚具备填写二胎申请表的资格呢。怪不得许多夫妻在采访中表示，要想生个孩子，你和你的证准备好了吗？

申请时需要在计生部门的网站上提前进行预约，预约后需要等回复。乡镇（街道办事处）审查后上报，县（区、市）审批核准发证。期间大约需要30天的时间，还不包括休息休假日。程序复杂、花费时间长，给前来办理手续的夫妻带来极大的不便，也间接地打击了符合申请条件的夫妻的生育热情。

对于符合申请条件的夫妻，需要在女方户籍所在地提出申请，而这恰恰限制了夫妻的生育条件。许多打工在外的夫妻，申请地点和工作地点冲突，申请极为不便。在100对接受调研的夫妻当中，有14对夫妻是在新都区工作但是户籍不在新都的务工者，他们表示，为了生孩子，需要回到老家，给自己现在的工作带来很大的影响，所以，他们决定等过几年再生，但是随着年纪的增大，他们也极有可能选择放弃这一机会。

（二）生育成本高，民众生育热情受阻

当今的中国社会，养育孩子成本高昂。课题小组调研采访过程中，西南石油大学的一位老师给我们算了一笔账：一个孩子从出生到3岁，奶粉钱最少要2万，然后从幼儿园到大学，只读最普通的学校，光算学费大约为10万，加上平时孩子的资料费、生活费等等一系列费用，把一个孩子培养到大学毕业，没有40-50万是不够的。算上孩子平时的医疗费用、娱乐花费等等，可以想象需要多大一笔钱，而如此巨大的费用，对于多数农民阶层、工薪阶层的夫妻来说，无疑是横亘眼前的巨大问题。对于许多符合条件的年轻80、90后夫妻，他们之中存在很多的“啃老族”、“月光族”，对于他们来说，养活自己都是个大问题，更不用说养育两个孩子。

对于城市公务员、事业单位职工在内的部分中产阶层群体来说，他们现在的经济实力和抚育能力是整个社会最强的，对育儿质量和生活品质尤为关注，他们为孩子考虑得也更加长远，但是如今年龄大多已经50岁以上，到了一个“特别想生却不能生”的阶段 。

（三）“只生一个”的观念影响深远

对于父母来说，自从国家提倡晚婚晚育、少生优生，一对夫妻只能生育一个子女的“计划生育”政策实施33年以来，“只生一个好”的观念也在广大人民群众心中根深蒂固。在城市中，许多人追求生活品质，不愿意生育。而在广大的农村，父母不再把孩子当做家中免费的劳动力，多年前大生特生的现象越来越少。

父母让孩子接受教育，一个就足够养老防老，这使多年前农村家庭多为3个及以上孩子的现象变得少之又少。这就又成为“单独二孩”政策“遇冷”的一大原因。

三、解决“单独二孩”政策“遇冷”的对策

在实地调研过程中，调研小组了解到多方面关于“单独二孩”政策“遇冷”的原因，根据这些原因，笔者提出以下解决方法：

（一）放开申请地点限制

目前申请只能在女方户籍所在地进行，而很多不在户籍所在地的就不能提出申请，这对于许多工作在外的夫妻来说是很大的阻碍。

笔者建议把唯一的申请地点放开到双方户籍所在地或者是经常居所地，只要在一个地方就行。而且全国的户籍管理系统是联网的，也就不会存在在一地生育了二孩又在另外的地方再生育的钻政策空子的现象。只要夫妻双方愿意生孩子，就可以拿到指标。如果当事人夫妻向不同的地区的管理部门提出相同的申请，那么以第一个受理申请的地区为准，排除其他地方的受理管辖。这种做法便于计生部门对“单独二孩”申请的管理工作的开展，在一定的程度上能够杜绝推诿、扯皮现象的发生。

（二）简化申请和审批程序，缩短审批期限

针对办理申请审批手续复杂、花费时间长的问题，新都区拟将以前整个过程中只有提出申请在网上预约，改变为提交材料也在网上进行，然后计生部门的工作人员直接在网上进行审查，符合条件的在网络上进行通知，为了避免申请人未注意到消息的情况，还会专门电话联系申请人，告知其是否符合生育二孩的条件。这体现了政府职能部门践行“高效便民、权责统一”的依法行政的基本原则，充分利用现代的信息技术，简化行政审批程序。当然缩短审批期限，也是极有必要的。

（三）政府优化社会公共服务体系

政府作为政策的制定者，针对“二孩”生下来容易养起来难的现象，应当优化社会福利政策。对于生育“单独二孩”的夫妻给予每月一定量的补助，以帮助其能够顺利的抚育孩子。而在孩子的教育花费问题上，政府更应该提高公共教育水平，降低教育成本。另外，许多符合条件的女性年纪偏大，生育比较危险。政府可以出台政策开通孕妇专用绿色通道，减免这些妇女到医院进行定时身体检查的费用，指导孕妇进行科学的身体保养和孕期保健。

（四）加大政策的推广和宣传力度

目前，“单独二孩”政策在各个省市的推广力度还不够，有的信息闭塞的地方对于政策的了解相当缺乏，政府应当加大力度，运用不同的宣传方式，使“单独二孩”政策能够深入广大人民群众，使他们了解并接受这一政策。

新都区人口与计划生育局结合地区实际并借鉴了其他地区的做法，广泛开展了宣传活动。一是发动大面积的广告宣传，在公交车、广告牌、路口大屏幕上植入“二孩政策”的宣传标语。二是成立一支专门的宣传队伍，深入社区和农村进行实地演讲和宣传，发放宣传手册，“一对一”解答当地群众的疑惑。通过这样的大力宣传，新都区2015年上半年收到了1833份申请，是2014年度全年申请数的两倍有余。这说明，新都区的宣传工作经验值得借鉴，可以在全国范围内推广。

“单独二孩”政策的提出适应了我国新形势下对人口政策的新要求。为了使“单独二孩”政策适应社会的发展，我国应当进一步制定和完善相关法律法规，构建更加高效便民的计划生育管理机制，优化社会公共服务体系，这样我国人口的可持续发展将得以实现，为“中国梦”的实现创造良好的人口环境。

参考文献：

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[2]周洁.“单独二孩”政策带来了什么[J].人民公安，2014.

[3]苗玉刚.论“单独二孩”之立法思考[J].法制与社会，2014.

[4]杨云彦，向华丽，黄瑞芹.“单独二孩”政策的人口红利效应分析——以湖北省为例[J].中南财经政法大学学报，2014.

[5]张勇，尹秀芳，徐玮. 符合“单独二孩”政策城镇居民的生育意愿调查[J]. 中南财经政法大学学报，2014.

[6]腾讯网.“单独二孩”没人生尴尬了谁.腾讯评论，2014.

作者简介：余红，西南石油大学法学院副教授；周阳，姚利娟，西南石油大学学生