边境民族地区精准扶贫模式创新研究

叶慧　李俊杰

摘要：边境民族地区是我国全面建成小康的“洼地”，精准扶贫需要创新思路。通过对位于中越边境的广西壮族自治区崇左市调查，该市借助经济开放实施边贸扶贫、借助政治主导实施第一书记产业联盟扶贫、借助社会参与实施百企联百村扶贫、借助文化建设实施教育精准资助扶贫、借助生态维护实施美丽乡村旅游扶贫，取得了较好的扶贫效果。为提高扶贫模式创新效果，扶贫工作还需要从政策引导、贫困户识别、项目运行、资金整合、绩效考核等方面加强管理。

关键词：边境民族地区；精准扶贫；模式创新；调查

全面建成小康社会是全国各族人民的共同愿望和中华民族伟大复兴的奋斗目标。与内陆地区相比，边境民族地区在自然条件、经济基础、公共服务、人口质量等方面仍有很大差距，犹如全国小康社会建设中的一块“洼地”。同时，边境民族地区在地缘政治、国家安全方面又具有政治“高地”的特性[1]。因此，边境民族地区的贫困问题不仅是一个扶贫问题，更是一个战略问题[2]。边境地区的减贫和发展对于我国的经济发展、国防安全、社会稳定都具有重要意义。

进入二十一世纪以来，边境民族地区贫困问题已经从解决温饱为主要任务的阶段，转入到巩固温饱成果、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。扶贫开发工作由过去“漫灌式”区域开发向“滴灌式”精准扶贫转变。精准扶贫是针对不同贫困环境、不同贫困家庭实际状况，运用科学程序对扶贫对象进行建档立卡实施精确识别、精确帮扶和精确管理的扶贫方法。习近平总书记对精准扶贫提出了“六个精准”的具体内容：“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准。”[3]根据这一理念，精准扶贫的工作方式在边境地区需要系统设计和制度创新。

广西壮族自治区有8个边境县（市、区）与越南接壤，陆地边境线长1020公里。崇左市是广西陆地边境线最长的地级市，具有边境地区、民族地区、贫困地区的多维特征，是广西边境地区的典型和缩影。本文以广西崇左市为例，剖析边境民族地区贫困问题的特殊性，归纳精准扶贫创新模式的实施状况，提出创新精准扶贫的相应管理措施，由此为边境民族地区的精准扶贫创新提供可借鉴的实践模式。

一、广西边境地区贫困问题的特殊性

（一）经济发展的特殊性。

主要体现在边境地区产业基础薄弱，经济发展的利贫性作用有限①。历史上，受中越战争的影响，广西边境地区农村基础设施落后，地方经济发展难度较大，与内陆地区经济差距不断拉大。主要表现在，农村二三产业基础十分薄弱，集体经济发展不足。同时，受耕地少、山地多的客观条件限制，传统种养殖业也无法成为地方支柱产业。虽然与东盟的外贸是地区经济发展的重要支柱，但是对外贸易对贫困边民增收的作用极其有限。家庭式边贸拼车②是边民主要互市方式，但这种方式只针对有边民证的边民，且每天互市商品的免税价值有限定，边民只能处于贸易流通链的最底端，赚取少量的打工收入，大部分的贸易利润被外地客商赚取，因此这种传统的边贸互市方式给贫困边民增加的收入极其有限，不足以成为贫困边民脱贫致富的重要支柱和来源。根据崇左市扶贫办统计资料，截至2014年，该市共识别出贫困户134288户、贫困人口455547人，贫困发生率约为18.7%，高于广西9.8%的同期水平，更高于全国农村7.2%的平均水平[4]，扶贫工作成为该地区经济发展的一大难题。

（二）政治维稳的特殊性。

主要体现在国防安全战略地位突出，贫困问题不利于固土戍边。边境地区是维护国家安全的第一道防线。就崇左市而言，上世纪七十年代末，这里曾是中越自卫反击战的战场，在这里“一个村民就是一个哨兵，一个村就是一个哨所”。如果广西边境地区的边民能够富裕起来，他们就会愿意扎根这里，自然就是守卫边境的最好的“士兵”。然而，由于当地贫困程度较深，许多年轻力壮的劳动力选择到附近的广东省等发达地区打工，导致边境地区年轻男子人口锐减，不利于固土戍边，给国家安全带来了很大隐患。

（三）社会治理的特殊性。

主要体现在社会问题复杂，贫困人口动态管理难度大。由于处于中越边境，再加上频繁的对外贸易，边境地区人口流动性较强。据笔者调查，在崇左市最靠近越南的凭祥市17万人口中，流动人口就高达7万人，流动人口管理成为社会管理的难题。由于边境地区流动人口数量较大，导致政府在开展扶贫工作时，难以对贫困人口进行长期的动态管理，相关扶贫政策也难以得到落实。

（四）文化建设的特殊性。

主要体现在部分边民“等靠要”思想严重，贫困文化导致贫困恶性循环。就崇左市而言，由于固土戍边的需要，在中越边境0—3公里的边民享受政府提供的各种优惠政策，提高了边民生活水平，但也带来部分边民“等靠要”的思想。部分年轻力壮的边民脱贫意识不强，收入低而不思生产，每月生活高度依赖政府补贴或亲友救济，贫困程度越来越深，与其他人的收入差距越拉越大，“等靠要”的贫困文化导致贫困恶性循环。

（五）生态维护的特殊性。

主要体现在边境地区水土资源匮乏，生态脆弱性加剧贫困。就崇左市而言，该市处于滇桂黔石漠化片区，生态环境具有“山多、坡陡、水低、土薄、地瘠”的特征，靠近越南的边境县市耕地资源非常贫乏，人地矛盾突出。该地区无法像平原地区可以开垦出连片种植地，农业难以形成规模化经营，贫困边民利用传统农业增收脱贫的难度较大。

二、广西边境地区精准扶贫创新的“五种模式”

为实现2020年全面建成小康社会战略目标，广西边境地区加大精准扶贫力度，创新精准扶贫模式，力保在2020年实现贫困人口全面脱贫目标，与全国及广西自治区同步全面建成小康社会。就崇左市而言，通过创新“借助经济开放实施边贸扶贫、借助政治主导实施第一书记产业联盟扶贫、借助社会参与实施‘百企联百村扶贫、借助文化建设实施教育精准资助扶贫、借助生态维护实施美丽乡村旅游扶贫”等“五种模式”，努力实现精准扶贫。

（一）经济开放上的扶贫模式创新：边贸扶贫

边贸扶贫模式是利用国务院给予的“边民每人每天交易8000元全免关税”的优惠政策，由地方政府提供财政专项扶贫资金和其他优惠政策，以“合作社+边民+企业+金融”的模式运行。其实施机制见下图1。

根据图1，边贸合作社由投资公司组建，边民向金融部门办理小额贷款来出资入社，地方政府根据小额贷款政策进行贴息，边贸合作社对贷款资金进行投资管理。通过合作社，社员在从越南供货商购入互市商品后，可通过合作社销往国内收购商，从而进行互市贸易交易。

崇左市海润边贸合作社是边贸扶贫创新模式的典型案例。该合作社于2014年4月成立，合作社属农民互助性经济组织，合作社规定农民社员占总数80%以上，年终按利润总额60%作为社员分红、20%作为合作社发展基金、20%作为合作社管理费用进行管理。目前，入社社员已壮大到1500人，其中贫困户299户563人，真正实现“真边民、真交易和真实惠”的精准扶贫目标。“真边民”是指只有距离越南边境0—20公里的边民才能办互市证，才能入社；“真交易”是指所有边贸交易要通过合作社的结算中心交易，由此解决边民与市场对接难题，解决传统家庭式边贸拼车带来的交易量过小问题；“真实惠”是指社员可以享受免费或低价办理互市证的优惠政策，享受小额贴息贷款政策，以及年底可获得合作社分红收入。按照现行模式运营，入社的贫困边民预计可实现年增收6000元。预计到2018年，通过边贸扶贫，可带动边境地区25%贫困人口脱贫。

（二）政治主导上的扶贫模式创新：第一书记产业联盟扶贫

第一书记产业联盟扶贫是由边境地区的县党委、政府为主导，以第一书记为主体，以专业合作社和龙头企业为依托而形成的县乡村三级扶贫模式。通过这种模式，培育和发展贫困村特色产业，带动贫困边民脱贫致富。其实施机制见图2。

根据图2，主要有三大联盟：一是组织联盟。县委组织部成立“第一书记产业联盟”领导小组，领导小组成员由各村第一书记和县基层办、扶贫办等部门负责人担任；二是产业联盟。通过设立联盟成员QQ群、微信群、飞信群和信息速递箱，及时公布各村合作社生产、销售等情况，促进交流和互学互创；三是销售联盟。产业联盟成员利用各种交易会、订货会等交流平台，组织合作社主动接触市场，拓宽销售渠道。

崇左市龙州县是“第一书记产业联盟”扶贫模式的典型案例。2012年以来，龙州县以第一书记为主导，在全县33个贫困村实施“第一书记+农民专业合作社+龙头企业+党支部”的扶贫模式，通过抱团营销，降低市场风险，从而培育贫困村特色产业。为了帮助贫困边民脱贫致富，当地龙头企业给予贫困户每户5000元帮扶资金作为入股资金，将他们吸纳进合作社，通过合作社经营，社员每年可分到500 元至6000元不等的红利，有效地促进了社员增收[5]。第一书记产业联盟项目的实施，推动了贫困县特色产业发展和贫困村群众生产生活条件改善。

（三）社会参与上的扶贫模式创新：百企联百村扶贫

“百企联百村”模式是指“民营企业对口帮扶整村脱贫行动”，是社会扶贫的模式之一。其实施机制见下图3。

根据图3，这种模式强调发挥民营企业的作用，通过由政府组织牵头，让一个（或多个）民营企业对一个（或多个）贫困乡村对口帮扶，从产业扶贫、就业扶贫和教育扶贫等方面开展“百企联百村”帮扶脱贫项目。在产业扶贫方面，企业对贫困村进行投资发展边境贸易及边境旅游业等特色产业；在就业扶贫方面，企业吸纳贫困村村民到本企业就业；在教育扶贫方面，企业对贫困村有劳动能力和意愿的村民开展职业技能培训，为企业发展培养和储备技术人才。

“百企联百村”模式不仅仅是资金上的给予，而是强调更好地开发和利用当地的优势，增强贫困边民自我发展的能力。据崇左市扶贫办统计，截至2014年底，全市已组织、发动207家民营企业结对帮扶207个贫困村，村企共建覆盖率达100%。民营企业累计直接投入帮扶资金1700多万元，协调落实帮扶项目21个，涉及资金5900多万元，举办各类技术扶贫培训班60期，培训学员1800余人次，解决贫困乡村剩余劳动力6000余人。[6]“百企联百村”模式通过企业对口帮扶，真正实现企业和贫困乡村的共同发展。

（四）文化建设上的扶贫模式创新：教育精准资助扶贫

教育精准资助扶贫模式是以政府扶贫部门和教育部门为主导，吸纳社会民营企业、公益组织、爱心人士，通过多种方式资助农村贫困家庭学生进行基础教育、高等教育和职业教育。其实施机制见下图4。

根据图4，该模式包括精准识别、精准帮扶、精准管理三个环节。在精准识别方面，扶贫部门按照规定程序和要求精准识别出农村贫困户和贫困人口，为定户、定人帮扶奠定基础；在精准帮扶方面，扶贫部门为在校在读的农村建档立卡贫困户子女确定帮扶干部；在建立贫困学生资助管理信息系统方面，教育部门在扶贫部门建立的贫困户电子信息管理系统的基础上，建立贫困户学生资助管理信息系统，对贫困家庭子女享受资助情况从小学开始进行全程跟踪，并实行学费全免、生活费补助和扶贫培训补助等扶持政策。

2014年以来，崇左市按照定点、定向的原则，对农村贫困家庭子女，构建定户、定人的教育精准资助扶贫体系，从小学开始全程追踪贫困学生，并给予多元资助。根据崇左市教育局年度工作报告，2014年崇左市共发放各类补助资金15175.171万元，受助学生153156人。其中，学前教育入园补助项目共资助儿童17666名，发放入园补助金870.42万元；义务教育阶段寄宿生生活补助费项目共资助学生103150人，发放资金11258.999万；普通高中国家助学金资助项目资助学生10449人，发放资金1552.2万元；普通高中免学费项目受助12598人，实际免学费资金共646.972万元；中等职业教育免学费项目资助学生7604名，发放资金728.98万元；中等职业教育学生国家助学金项目资助学生1689名，发放资金117.6万元。教育精准资助扶贫模式通过教育来改变部分边民“等靠要”思想，从而阻止贫困代际传递。

（五）生态维护上的扶贫模式创新：美丽乡村旅游扶贫

美丽乡村旅游扶贫模式是在广西自治区“美丽广西·生态乡村”建设目标和战略布局下，依托当地旅游资源，在政府财政资金的支持下，通过基础设施建设和旅游扶贫规划，与投资公司合作，通过农民土地入股方式发展农村旅游产业。其实施机制见下图5。

根据图5，扶贫主体涉及政府、农户和企业三方。政府从三个方面进行扶持：一是通过交通基础设施建设、农村危房改造、农村环境综合治理，开展“美丽广西·生态乡村”建设。二是培养乡村旅游从业人员，将旅游管理、营销、导游、接待人员纳入扶贫培训计划。三是利用媒体平台宣传乡村休闲旅游。农户从土地入股、生态旅游区务工、提供农家食宿、特产销售和旅游服务等四个方面参与。企业从三个方面进行规划：一是构建“食、宿、购、娱”生态旅游区，“工、农、科、贸”一体的农业产业联合体；二是成立专业合作社，优先安排旅游区村民用工；三是给予村中老人养老孝金和村民子女助学金。

崇左市新鸣村板小屯是美丽乡村旅游扶贫模式的典型案例。板小屯距边境线10公里，以边关风情游为切入点建立生态旅游示范区，探索了“清洁乡村—旅游产业—促农增收”的“富农模式”。该村屯共有3个村民小组，约92户420人。板小屯引入道纪投资有限公司，并由本屯群众以土地入股成立合作社，投资公司和合作社优先安排本屯村民用工，实际解决本屯约80人的就业问题。同时，此扶贫项目每年给村民带来土地分红收入、农家食宿收入、务工收入及其他服务收入等约400万元。投资公司还给予该村屯65岁以上老人每年800元养老孝金，对村民子女考上大学给予5000元助学金，对民俗民风活动及婚丧嫁娶也有一定经济支持。

三、促进广西边境地区精准扶贫模式创新的辅助措施

（一）加强精准扶贫政策法规管理。政策法规在精准扶贫模式实施过程中具有约束和引导作用，由于边境地区贫困的特殊性，政策法规制定和执行也要有别于内陆地区。边境地区精准扶贫政策法规不仅包括扶贫开发政策，还应涉及经济、政治、社会、文化和生态多维度的相关政策条款，例如兴边富民政策、社会保障政策、教育文化政策、社会治理法规等。同时，要吸收跨境民族的一些具有先进文化的村规民约，将精准扶贫列入村规民约中，让精准扶贫深入民心。此外，还要提高边民的法律意识，维护边境地区社会治安稳定。通过完善精准扶贫相关政策法规，形成政府高度重视、边民积极参与、政策叠加出台的边境地区扶贫开发工作新格局。

（二）加强精准扶贫识别机制管理。精准扶贫识别的对象是家庭人均纯收入低于农村扶贫标准的农村居民。边境地区精准扶贫识别机制包括如下程序：一是确定各地贫困人口指标。将贫困人口指标从上级行政区域到下级区域逐级规模分解。二是确定扶贫对象。各级政府通过宣传部署，由农户申请，村民代表大会民主评议确定扶贫对象。三是审核扶贫对象。按照村委会和驻村工作队、乡镇人民政府、县扶贫办进行三次审核和公示。四是录入系统和确定结对帮扶。申请者填写《贫困户登记表》，扶贫办将其录入系统并确定结对帮扶的名单。同时，考虑到边境地区政治维稳的特殊性，建议将社会稳定风险评估机制引入精准扶贫建档立卡工作中，实现扶贫开发与社会稳定工作两结合、双促进。

（三）加强精准扶贫项目运行管理。精准扶贫项目不仅要考虑项目立项，还要考虑项目实施和后期管理。在上述扶贫模式中，边贸扶贫项目要注意协调投资企业、边贸合作社、边民、越南供货方、国内购买方之间的利益链条；第一书记产业联盟扶贫项目要加强各村第一书记之间的沟通和协调，确定各村优势互补的特色产业，分担市场风险和共享市场收益；“百企联百村”扶贫项目要根据村实际制定产业扶贫项目，要以培养劳动能力为主制定就业扶贫项目，要长期落实教育扶贫项目；教育精准资助扶贫项目不是简单地让干部对贫困家庭学生捐款捐物，主要是向他们宣传各类资助政策，协助他们申请并落实各项教育资助，同时鼓励他们坚持求学；美丽乡村旅游扶贫项目要加强旅游产业及服务业项目的跟踪管理与维护。

（四）加强精准扶贫资金整合管理。由于资金整合体制的缺陷与部门利益的不同，来自各方面的扶贫资金无法做到有效整合。因此，要统筹各部门和各行政区域的利益，加大对资金的整合力度，促进扶贫项目顺利实施。一是加强组织领导。以县分管领导为组长，各行政部门为成员，组成扶贫项目领导小组，整合各部门相关扶贫资金。二是加强跨行政区划协同扶贫管理。对跨行政区划的扶贫项目，定期召开各区域负责人联席会议，落实资金整合和项目实施工作。三是加强监管力度，防止资金被骗取冒领、挤占挪用、损失浪费等现象的发生。

（五）加强精准扶贫工作绩效管理。扶贫工作应当建立绩效考核机制，并把这种考核机制与检验、考评干部政绩工作进行挂钩。绩效考核内容不仅要考虑项目运行效率，还要考虑扶贫项目的利贫性。例如，边贸扶贫项目要争取让更多的贫困户参与合作社经营，更多地分享分红收益；第一书记产业联盟扶贫要加强特色产业对贫困村集体经济培育的作用；“百企联百村”扶贫项目要吸收更多的有劳动能力的贫困人口就业和培训；教育精准资助扶贫要真正定位于贫困家庭学生；美丽乡村旅游扶贫要加强旅游产业及服务业对贫困户收入增加的作用。通过绩效管理，加强扶贫项目和贫困户之间的关联性，由此确保贫困人口脱贫的稳定性，减少返贫现象出现。

注释：

①利贫增长最早由Chenery 和Ahluwalia（1974）建立的增长再分配模型提出，是近年来减贫问题研究的新理论，也被称为益贫增长或亲贫增长，就是有利于贫困人口发展的经济增长模式。

②“家庭式”边贸拼车，是指以家庭为单位，由边民家庭成员持边民证组合起来，在边民互市贸易点将每人每天可享受8000元免税额度的生活用品通过拼车方式运进境内，每次最多限定为5人，互市商品总价值为4万元。

参考文献：

[1]胥留德.边境民族地区和谐社会建设特殊性问题探讨[J].资质文摘·管理版，2010（6）：3—4，23.

[2]孙文振.消除边境民族地区贫困是战略问题[N].中国民族报，2012-03-16（004）.

[3]闻涛.扶贫开发，成败在于精准[N].人民日报，2015-6-25（005）.

[4]国家民族事务委员会经济发展司.国家民委发布2014年少数民族地区农村贫困监测结果[EB/OL]. http：//www.seac.gov.cn/art/2015/4/15/art_31_225897.html，2015-04-15.

[5]陈秀隆.一年减少贫困人口6万余[N].广西日报，2015-3-12（012）.

[6]陈秀隆.百企联百村 真情谋发展[N].广西日报，2015-07-02（008）.

（作者单位：中南民族大学公共管理学院）

责任编辑：欣文