浅论避难权

摘 要 避难权，作为欧盟共同避难体系的核心权利，在当今难民潮之下毫无疑问将发挥重要作用。该权利并非囿于简单的宣示，其作为难民权利可诉机制的有机组成部分，内涵丰富。本文基于“难民”和“第三国国民”的概念前提，明确避难权为难民寻求和享有庇护的权利，并依据欧盟近年颁布的指令，从难民地位的确定、难民待遇的维持和申请程序的保障等三方面对其进行论述，明确指出欧盟在“附属地位保护”、“第一庇护国”、“安全第三国”等方面做出的制度创新和实践之中存在的问题。

关键词 避难权 欧盟 第三国国民

作者简介：杨晨，西北政法大学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-285-02

据联合国难民机构的数据：今年以来已有超过30万难民和非法移民经过地中海等渠道涌入欧洲，有2500多人在途中丧生，而去年全年总计只有21.9万和3500人 。新一轮难民潮的到来不禁让欧盟感到力不从心，忧心忡忡。这不仅是对欧盟经济复苏、社会结构和政治生态的挑战，同样也是对欧盟自恃为荣的人道主义宣战。在全世界的注视之下，欧盟的共同避难体系面临严峻考验，其力图在全世界树立的负责任地区形象将经受不小的动摇。

欧盟的共同避难体系始于上世纪80年代，其开始合作和协调的重要标志为《申根协定》和《单一欧洲法令》的签订及开始实施；后经《都柏林公约》而逐渐完善；并于1992年签订《马斯特里赫特条约》，这标志着难民政策的限制化的开始，而且这种限制至今仍在延续。该体系的核心即为避难权的保护制度，但对其理解却不甚到位，这在某种程度上无疑会导致在对避难者进行保护时存在一定的错位和偏差。故笔者将着重围绕该权利进行论述，以窥欧盟共同避难体系的全貌。

一、避难权的概念及遵循原则

《欧盟基本权利宪章》第18条规定：“应当在尊重1951年7月28日的《关于难民地位的日内瓦公约》和1967年1月31日《关于难民地位的议定书》的基础上，根据《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》来确保避难权的实现”，首次将第三国国民的避难权作为一项基本权利加以宣示，一改1951年《难民议定书》仅限于强调缔约国保护避难者的义务的境地，而是以积极的态度赋权予寻求庇护者，通过建立相应的诉讼机制自下而上地保护其合乎人道主义的权益。但避难权究竟为何，却并未有定义式的说明。

从避难权的发展来看，在《欧洲基本权利宪章》之前，并未存在世界性或区域性的条约将其地位上升为基本权利加以保护。但其概念内涵却一直隐含于各条约中：《世界人权宣言》（UDHR）第14条规定：（一）人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。（二）在真正由于非政治性的罪行或违背联合国的宗旨和原则的行为而被起诉的情况下，不得援用此种权利。同时，《领土庇护宣言》第三条规定：凡第一条第一款所述之人，不得使受诸如下列之处置：在边界予以拒斥，或于其已进入请求庇护之领土后予以驱逐或强迫遣返其可能受迫害之任何国家；而第一条第一款所述之人即为有权援用世界人权宣言第十四条之人。另外，《美洲人权公约》第二十二条规定：每一个人当他因犯有政治罪或者有关的刑事罪而正在被追捕时，有权按照国内立法和国际公约，在外国的领土上寻求庇护或者受到庇护。

综上可以看出，避难权的基本内核为有权在他国寻求和享受庇护，同时有权者不得受到驱逐或者强迫遣返。避难权的本质为国家限制，一国是否接受难民的决定权为国家主权不可分割的一部分。同时，避难权没有指明可以寻求避难的区域，一般指外国，并包括外国使领馆和使领馆全体人员。另外，上述提及避难权要求有权者不得受到驱逐或者强迫遣返，这实则是难民不退回原则的体现。难民的不退回原则（the principle of non-refoulement），是指任何国家不得将难民或者寻求庇护者遣返至其生命或自由可能受到威胁的领土边界 。它致力于保护难民和寻求庇护者的生命权和自由权不受侵犯，维持其基本人权的正常存续状态。在难民和寻求庇护者已然遭受迫害的前提之下，为其寻求避难之所提供制度上的保障。

二、避难权的主要内核

（一）难民地位的确认

欧盟于2013年6月26日通过《关于第三国国民或无国籍人士获得国际保护资格以及统一的难民或附属保护地位和保护内容标准的指令》（以下简称《资格指令》），其在涉及难民地位确定时严格遵照1951年《难民公约》的规定，认为第三国国民之所以能够获得难民身份，是因为迫害行为的存在，且存在的原因必须为难民定义所列举。并在实践中对避难体系的边界进行了更为明确的确定，这集中体现在德国诉B和德国诉D及其他人等案中。在这些案例中，难民身份成为争论焦点，即作为申请人的B和D均曾参加过恐怖组织，其中D还担任过高级职务，问题就在于这是否构成“严重的非政治犯罪及有悖于联合国目的和原则的活动”，从而导致是否将其排除在避难体系之外的结果。欧洲联盟法院认为凭借申请人参加过恐怖活动的事实不足以判定其身处避难体系之外，而应对其特定事实进行客观评价，并设立相应的主观和客观标准对其责任进行判定，如在恐怖组织中起到的实质作用，进行恐怖活动的主观意愿以及是否犯下严重罪行等。

另外，鉴于难民定义相对严格，《资格指令》提出“附属难民地位”的概念进行补充，同时表述“如果第三国国民或无国籍人士不符合难民地位的条件，但有足够的理由相信如果该人士返回其原籍国或惯常居住地将面临遭受严重危害的真实风险，以至于其不能或不愿获得该国的保护”，那么该人士就可以获得“附属难民地位”从而得到保护。而在判定何者符合“附属难民地位”的要求时欧洲联盟法院通过Elgafaji一案减轻了《资格指令》中附属保护申请人的证明义务，即申请人生命是否存在严重和个人威胁并不单纯依赖于申请人提供的证明，并且如果申请人来源国的无区分暴力极其严重以至于申请人一旦返还就将面临严重威胁，则其将不再承担提供“严重和个人威胁”证据的责任。

（二）难民待遇的维持

欧盟于2011年12月13日通过的《关于确立国际保护申请人接收标准的指令》（以下简称《接收待遇指令》）的中心问题是在经济、物质乃至社会方面为避难申请人提供援助以保证其在接待成员国基本的生活需要 。实际上它辐射避难申请阶段及获得难民地位之后的相对静止状态，集中体现在三个方面：

一是赋予一定类型的避难者一般性的权利，如宗教信仰自由、接收基础教育的权利和一定的财产权等。

二是规定成员国对待避难申请者的最低标准，如维持家庭完整、获得旅行证件、获得足以维持健康并确保其生活的物质性补贴、必要的健康照顾、自由行动的权利以及作为脆弱人群（vulnerable persons）的“特殊需要”（special needs）的满足等。

三是接待条件的撤销制度和避难申请人在面临接待福利减损时的申诉权。

需要明确的一点是，在《接收待遇指令》之中，上述接待条件得以完整实现的隐含前提为避难申请者获得难民地位，对于未获得难民地位但获得附属保护地位的人士而言，实现往往面临不完整的状况。如在社会救助方面，获得难民身份者应当获得与其国民同等的社会救助，但对于附属救助地位人士则被允许只获得核心的社会救助内容。这表明欧盟在对难民做出有益补充的时候，也有出于实际接受能力的考虑。毕竟接纳难民在一定程度上构成了对该国经济复苏、社会结构、政治生态以及国民意识等不小的挑战，做出补充性的规定已然体现出欧盟对于避难申请者人权保护的推进。

（三）申请程序的保障

同样于2013年6月26日通过的《关于授予和撤销国际保护共同程序的指令》（以下简称《庇护程序指令》）则着眼于处理避难申请的程序性规定，其适用界限为欧盟各成员国领土，适用范围为避难申请全过程，即从申请者递交申请至申请者获得难民地位或附属保护地位。除进行详尽的程序性规定（如对于审查时间的限制）之外，该指令还确立了“第一庇护国”制度，即如果申请人在某第三国被授予难民地位并能够继续获得其保护，或者申请人在某第三国能够享受到充分的保护同时该第三国也愿意重新接收申请人 ，则该国为避难申请人的“第一庇护国”，欧盟从而无需再承担庇护责任。该制度实际上是针对难民群体的分流举措，在尽可能保证避难申请人基本人权的基础之上将其移送给他国，即“第一庇护国”，无疑是对难民压力的有效缓解。

同时，《庇护程序指令》遵循难民不退回原则，提出了“安全第三国”的概念，认为凡是来自“安全国家”的，也即不存在迫害公民的国家或能够提供避难的国家的申请者均丧失了避难权 。这就在很大程序上限缩了避难申请者的范围，但因为“安全第三国”的标准实际上未客观化，而且并不存在将“安全第三国”名单化的举措，所以在确定何国为“安全第三国”时欧盟裁量权极大，且存在他国为讨好欧盟而主动争取将自己列为“安全第三国”而无视自身的人权保障漏洞的可能，在某种程度上甚至还会出现这样的局面：除欧盟之外的所有国家都可视为“安全第三国”。欧盟对于这种局面自然是喜闻乐见，因为这样可以有效缓解其处理难民问题的压力，但其隐藏的代价是对于避难申请者的基本人权的损害。

三、结语

欧盟在第三国国民避难领域的保护方面，将避难权提升至基本人权的高度并加以宣示，意义不可谓不深远。它弥补了长久以来国际法在此的空白，建立了可诉机制让第三国国民在面临困境时不再处于被动境地，而是转身而为积极的维权者，从而推动欧盟人权保护的整体进步。但需明确的是，隐藏在光鲜背后的往往是黑暗，避难权制度中的部分内容实则是在推卸责任，如“安全第三国”，难民在欧盟不得不面临再分配的危机，其人权在此途中也疏于保障。如何应对已然到来的难民危机，如何更好地保护第三国国民的合法权益，对于欧盟来讲，依然任重道远。

注释：

丁纯.欧洲难民潮缘何遭遇“尴尬”.人民论坛.2015（27）.49.

梁淑英.国际难民法.知识产权出版社.2009.216.

曹伟峰.欧盟第三国移民权利研究.中国政法大学出版社.2014.162.

王晓丽.欧盟对第三国国民的权利保护——以移民与避难法律为核心.中国社会科学院研究生院.2014.129.

甘开鹏.欧洲难民政策研究：1957-2007.厦门大学出版社.2011.83.

参考文献：

[1]梁淑英.非法入境难民的处理原则.法学杂志.2008（6）.

[2]王晓丽.欧盟移民与避难法律的发展.2015年欧盟法治专题研讨会论文集.