城管临时工执法现象法律规制研究

2016-05-14刘学敏

法制与社会 2016年5期

摘要随着城市的发展，城管临时工人数不断增加，由此也暴露出了很多问题。目前城管临时工人数众多，但是总体素质不高，总体状况不容乐观。本文通过研究发现，由于法律的不完善，城管临时工存在身份定位有偏差，职权无法律依据，执法暴力以及执法责任承担不符合法律规定等问题。针对以上问题，文章分析了城管临时工现实执法过程中存在的这些问题，并最终对这些问题提出了相应的建议，以完善城管临时工的法律制度，促进我国法律的发展。

关键词城管临时工主体身份职权范围暴力执法责任承担

基金项目：江苏省大学生创新创业训练计划项目“城管‘临时工现象法律规制研究”（编号：201410320040Z）的阶段性成果，主持人：刘学敏。

作者简介：刘学敏，江苏师范大学法律政治学院法学（国际商贸法）专业本科在读，研究方向：法学。

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-188-02

由于缺少具体的法律规范，对城管临时工的管理混乱，导致暴力执法、选择性执法、随意收费等问题层出不穷。因此，本文有针对性地对城管临时工执法现象的法律规制进行研究，主要从城管临时工的主体身份、行使的职权范围、行使职权的法律效力以及执法中存在的问题等方面着手，最终得出相应的结论，从而提出切实可行的建议，完善相关的法律规范。

一、城管协管员行使权力的行政法理

关于城管协管员行使权力的行政法理，首先是从城管协管员的主体身份上来研究的，因为确定了城管协管员的主体身份，后面对城管协管员的职权范围、执法效力等方面的研究才有依据。

（一）城管协管员的主体身份

关于城管协管员的主体身份，学术界争论一直较大。根据行政主体资格取得的法律依据不同，可以将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体，其中职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织，它只能是国家行政机关。授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织。很显然，城管部门不属于第一类行政主体，《行政处罚法》规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。城管的设立一定是经过国务院授权或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的，但是，第16条规定的是决定“一个行政机关”行使有关行政机关的行政处罚权，城管部门算不上“一个行政机关”，又何谈可以根据《行政处罚法》被授权呢？因此，从严格意义上来讲，城管部门并不属于行政主体，或者说其行政主体资格模糊。

（二）城管协管员行使职权的范围

从协管的身份中可以看出，他们并不具有执法的权力。但是在现实生活中，城管协管员却可以对民众做出类似于行政处罚的行为。他们可以罚款，可以没收财物，这些均为违法行为。普通民众不了解他们的职权范围，也不敢到城管部门去争论。我国的法律法规对协管员的具体职能并没有明确的规定，但是查阅相关的城管协管员管理办法发现，城管协管员可协助城市管理执法人员开展城市管理执法工作，参与单位组织的有关城市管理工作。这些管理办法对城管协管员的工作规定较为宽泛，并没有一定的法律依据。因此，城管协管员在工作的过程中，甚至会越俎代庖，做了许多本不属于他们职责的工作。

（三）城管协管员行使职权的法律效力

《行政处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。但是长期以来并没有一个省一级的城管局，都是各个县市各自为战，所有的授权均是通过市一级下达的，这并不符合法律的要求。直到2015年3月，才有江苏省在全国成立第一个省一级的城管局，但是即便成立了省一级的城管局，江苏省也拟用3-5年统一城管工作标准。从理论上来讲，城管协管员行使职权时并没有法律效力。但是在现实生活中，对民众还是具有法律约束力的。如果对民众没有法律约束力，那么城管部门对城市的管理很可能就是无效的，所以从现实效果来看，城管部门及其协管员行使的权力也需要获得一定的法律效力。

二、城管临时工执法存在的问题及分析

（一）城管临时工身份定位有偏差

所谓有偏差，就是在理论上和在现实中不完全一致。在理论上，城管并不是一个严格意义上的行政主体，虽然《行政处罚法》第16条的规定说明了城管部门应当是行政机关，但城管部门又不属于行政机关，这就出现了矛盾。因此说城管部门并不是严格意义上的行政主体，其行政主体地位比较模糊。同时，城管临时工并不是城管部门的正式工作人员，没有正式的编制，只是城管部门招聘过来协助管理的，也就是通常所谓的临时工。

但是，在现实生活中，由于民众并没有对城管部门的设立从法律和程序上进行仔细的辨别，认为只要是政府设立的，就一定是行政主体，所以城管部门一直被看作是行政主体。同时，其临时工，由于和正式员工穿相同的工作服，并且和城管正式员工一起上街执法，所以很多民众也认为他们就是城管部门工作人员，并不了解正式工作人员和临时工的区别。

从以上分析可以看出，城管部门的定位在法律上和现实中产生了偏差，法律上城管部门并不是一个严格意义上的行政主体，当时现实中人们通常将其看作行政主体。城管部门的临时工，只是协助城管正式员工工作的，现实中人们却将临时工看作城管正式人员，认为他们做出的行为具有法律效力。

（二）城管临时工职权无法律依据

由于城管临时工的身份定位有偏差，导致了其职权范围也与法律规定不相符合。我们目前并没有一个专门的法律规定城管临时工的职权范围，只是各个城市在城管临时工管理办法中规定了一些相关的职权，并且范围较为宽泛。笔者查阅了其他一些城市的城管临时工管理办法，发现许多城市在城管临时工工作职责中都要求其完成招聘单位安排的其他工作，那么这类规定就非常宽泛，使得城管临时工的职权范围有了很大的浮动性。同时，这些管理办法并没有按照《行政处罚法》由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定，而是又地级市决定的，并不符合法律的要求。因此，城管临时工的职权并没有法律依据，也有了很大的浮动性。

（三）城管临时工执法暴力及执法程序瑕疵

城管临时工目前最大的问题就是暴力执法以及执法过程中程序存在瑕疵。目前关于城管临时工打人的事件屡见不鲜。城管临时工打人，一方面由于招录的这些临时工本身素质不高，在面对小摊贩时容易采取暴力手段，另一方面是由于城管部门的领导，为了保护正式员工的利益，让临时工冲在一线，与小摊贩作“斗争”。这样即便是出了问题，也可以将临时工直接辞退，而使正式员工不受惩罚。

首先是城管临时工执法过程过于简化。城管临时工在执法的过程中用对的简易程序较多，但即便是简易程序，也有很多不合法律的地方。其次是城管临时工执法之后对罚款的当事人数量和金额从不公开。《行政处罚法》第四条第一款规定：行政处罚遵循公开公正的原则。但是在现实生活中，城管临时工对当事人处罚之后，罚款的金额、依据、去向等成了民众的一大疑问，城管部门也从不公开。如果这类行政处罚不能做到公开工正，不仅会影响城管部门的声誉，也会影响当事人的权利，最终对城市管理产生负面的影响。

（四）城管临时工执法责任承担问题

媒体上曝光的城管打人事件，最终的处理结果几乎都是“该打人城管为临时工，已将其辞退”。实际上根据《行政法》的规定，城管临时工为工作做的事，均应由城管部门承担责任的。发生城管临时工打人事件，仅仅以“将该临时工辞退”为理由，撇清城管部门自身的责任是不应该的。

本文认为，城管临时工执法过程中出现了问题，其责任应当又城管部门承担，城管部门应当以其部门的名义采取相应的措施。至于对该城管临时工如何处理，不同城市的城管临时工管理办法都有具体的规定，在城管部门采取措施之后，可以对城管临时工进行处理。

国务院颁布的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》也已规定，协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。这与《行政法》的精神是相一致的。

三、完善城管临时工执法的对策

（一）城管临时工主体身份法定化

目前城管临时工在工作过程中，暴露出了越来越多的问题。其中一个重要的原因就是城管临时工的主体身份不明确。首先，应当在法律上确立城管部门行政主体的地位，对于前文提到的法律有冲突的地方进行修正，从而承认城管部门的正式地位。其次，对于城管部门的临时工，也应当通过立法，确立起主体身份，虽然是临时工，却也要承认他们是城管部门工作的一份子，承担相应的职责，在城市管理工作中发挥重要的作用。

（二）城管临时工职责明晰化

对于城管临时工的职权，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中已明确规定，协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。国务院这一规定中的“不得从事具体行政执法工作”是一个硬性规定，不得违反。同时，笔者认为应当确定城管临时工在劝阻等工作过程中不得使用暴力、极端等手段，避免与小商贩发生言语肢体冲突。

对于城管临时工的责任，在《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，“协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。”城管临时工为城管部门工作时的责任，应当由城管部门承担。如违反法律的，应当承担民事或刑事的责任，该单位也可以出台城管临时工管理办法进行相应的处理。

（三）城管临时工工作程序科学化

明确了城管临时工的主体身份和职权范围后，对于城管临时工的工作程序也需做出科学化的规定。城管临时工只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，这些宣传教育、信息收集等工作也要一定的程序，如召开民主听证会，进行事前公示等程序，这样才能更好地听取民众的意见，做好城管临时工工作。

四、结语

从上文可以看出，关于城管临时工的制度还存在着很大的问题，主要是城管临时工主体身份模糊，职责范围不清晰以及工作程序有瑕疵等问题，本文从分别从这三个方面入手，分析其中的问题，并针对这些问题提出切实可行的解决办法，以弥补法律上关于城管临时工的不足。

参考文献：

[1]应松年、薛刚凌.行政组织法研究.法律出版社.2002.

[2]罗豪才主编.行政法学.北京大学出版社.2014.

[3]莫于川.城管执法工作法治化的基本路径.北京联合大学学报（人文社会科学版）.2006（1）.

[4]莫于川.从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择.哈尔滨工业大学学报.2013（6）.

[5]姜明安.论行政执法.行政法学研究.2003（4）.

[6]马怀德.法治政府特征及建设途径.国家行政学院学报.2008（2）.

[7]]马怀德、王柱国.城管执法的问题与挑战——北京市城市管理综合行政执法调研报告.河南省政法管理干部学院学报.2007（6）.

[8]陈斯彬、马珣.我国城管执法中存在的问题分析——崔英杰案反映出的行政法问题.甘肃联合大学学报（社会科学版）.2008（1）.

[9]杨解君、张黎.法治视野下的城管综合执法体制研究.南京工业大学学报（社会科学版）.2009（4）.