检委会制度专业化改革之路径

“检委会专业化建设研究”课题组

内容摘要：检委会作为检察机关核心业务决策机构，其专业化改革程度直接关系着新一轮司法体制改革目标的实现，以及中国特色检察制度的发展与完善。在新一轮司法体制改革背景下，应当立足于检察实践中检委会制度专业化建设存在的问题，从检委会的功能定位、决策机制、决策主体等方面强化我国检委会制度专业化改革，以顺应新时期检察改革与发展需要。

关键词：检察改革 员额制 专业化 司法亲历性

近年来，作为我国检察机关内部讨论决定重大疑难案件和重大事项的重要制度，检委会制度得到不断地发展完善，检委会工作逐步走向制度化、规范化，但仍存在诸多亟欲解决的问题，一定程度上制约了检委会制度的健康发展。特别是在检委会制度专业化改革与发展方面，当前理论界与实务界关注不够，缺乏对一些基础性和关键性问题的深入研究。在新一轮司法体制改革背景下，我们有必要在系统梳理检委会专业化改革的发展脉络与根源性问题基础上，多维度地探索进一步改革与完善的路径，以期更好地服务于检察实践。

一、在检察官员额制改革背景下重新定位检委会制度的功能

伴随着新一轮司法改革的推进，为了更好地发挥检委会的制度优势，实现检察官办案责任制与民主集中制的优势互补，使之更加契合检察发展规律，保障检察改革协调有序推进，我们有必要重新定位其功能作用。首先，有必要将其决策与指导功能逐步过渡为司法评议。从司法实践，尤其是基层检委会运行实践来看，议决重大案件是检委会的核心职能，这一现状导致部分检委会已沦为检察机关的“第二办案机构”。在检察官员额制改革的背景下，我们有必要确保检察官相对独立的办案主体地位，重新界定检委会对重大案件的司法处断范围。案件的事实认定及证据采信理应交由员额制改革后的检察官承担，检委会的职能应从现有的司法处断逐步过渡为司法评议，将工作重点放在对司法领域中的一些法律适用争议、定罪量刑的自由裁量以及类案的法律适用等问题进行司法评议以及典型经验的总结推广上。其次，有必要彰显检委会的监督、管理功能。检委会的监督功能主要表现为集思广益，发挥集体智慧，避免检察官在认识事实和适用法律上的局限性，起到案件把关的作用。在新一轮司法体制改革背景下，经遴选进入检察官员额内的检察官，其业务水平的高低也将会在检委会得到较为直观地呈现。另外，为适应新形势下检察工作的发展，检委会应充分发挥集体智慧和经验，通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对司法过程进行严格规范，对检察工作进行科学考评，充分发挥其在检察管理方面的职能作用，将“检察管理”作为新形势下检委会功能拓展的重要方向。再次，有必要高度重视检委会负担的隐性权力协调功能。在我国，国家在一元化领导体制下实行内生型监督[1]，这种监督模式体现在检察机关内部，即为检察长负责制与检委会集体领导的有机结合。检委会制度作为“这种内生性权力制约和监督体系中的重要环节，在一元化的领导体制下具有明显的政治性”[2]。一直以来，在中国的社会文化传统中，“各种纠纷往往被作为潜在的不稳定因素，因此，解决纠纷不仅要求确认具体的权利义务关系，还要求修复当事人及其周围人的人际关系，不仅要解决法律上的纠纷，也要解决社会上存在的所有争端。”[3]这样的文化传统体现在检委会制度运行中，主要表现在因“维稳”需要奉命处理一些“敏感案件”。检委会的最终决议不仅关系到社会稳定、人民利益等重大政治与社会命题，同时也更容易受到相关的政治或社会压力。这种冲突与压力，已超出了一个检察官应当承受的范围，也是其所不能承受的。“要承担这种政治与社会功能，可能更多需要的是政治资源、政治权威所带来的政治协调能力。”[4]在检察机关，既具有政治协调能力，又具有检察权威的，非检委会莫属。检委会的这一隐性权力协调功能虽然事实上已被司法实务所熟知且运用甚广，但在理论上却很隐晦，缺乏较为深入的研究与探讨，有必要予以重视。

二、遵循司法规律强化检委会制度决策机制建设

首先，合理界定检察长在检委会中的角色定位。实践中，由于检察长既是“统一领导检察院工作”的行政首长同时又是检委会集体中的平等一员，这就难免会产生角色内冲突，可能导致检察长作为检委会集体中的民主一员与作为行政首长角色的主持人之间产生矛盾。在现有制度框架内，检委会与检察长决策权限内在逻辑矛盾的深层原因在于检察长的角色双重性（即“出主意”角色与“选主意”角色）。[5]笔者认为，理想的情况下，检察长参与检委会决策活动时应立足于“选主意”的会议主持人，在检委会决策体系中仅限于“主持人”角色，不得越位越权。尽量减少作为行政首长这一角色对其他检委会委员的潜在影响，进一步弱化检察长在主持检委会时事实上的主导地位，坚持“最后发表意见”的议事规则。严格规范检委会决策的表决程序，在检委会议决重大案件或重大事项时，将无记名投票模式引入检委会议决程序，以确保检委会的决议是多数委员的意见而非检察长或个别委员的意见。

其次，改革检委会决策模式，增强决策主体的司法亲历性。检委会“作为检察机关的业务决策机构，其讨论决定重大案件等具有诉讼化性质的议题是检察机关从事司法活动、履行司法职能的体现，理应符合司法对于中立式公正和对抗式参与的要求”[6]。一方面，对检委会议题进行二元化区分，建构对“重大案件”议题的“准司法化”决策模式。依据我国现行法律，检委会主要审议“重大案件”以及“其他重大事项”议题。其中，“重大案件的内容是一个个案的研究与认定，主要是一种具体的事实认定和法律适用的过程”[7]，属于诉讼化议题，检委会决策是将法律规定运用到具体个案的司法认定过程，是履行检察机关诉讼职能的体现；而“重大事项则可归结为一种检察政策、刑事政策的制定与实施，以及具体检察工作的抽象总结，主要是一种上下级院之间、本院内部上级与具体承办人之间的宏观的政策指导过程”[8]，属于行政化的议题，是履行检察机关诉讼职能以外的职能的体现。因此，我们有必要改变过去不加区分地对二元化的检委会议题一概适用一元化（行政化）议事模式，设置与之相适应的二元化议事模式，即“根据审议议题性质的不同，分别适用不同的议事程序：对于具有诉讼化议题性质的重大案件，适用‘准司法化模式的议事程序；对于其他性质的重大检察业务事项，适用‘行政化模式的议事程序。”[9]另一方面，适当引入辩论机制以及多媒体示证等方式，增强决策主体的司法亲历性。由担负议题实体审查职责的检委会专职委员提出辩论的动议，委员们在主持人的主持下围绕着同一个议题进行交叉论辩。通过自由、充分的论辩，委员们的“不同意见可以实现平等交流，互摆道理，以理服人，有利于委员提高自身素质，也有利于更好发扬民主，消除分歧、增进共识，实现检委会决策的科学性”[10]，增强检委会委员对议决议题的熟悉程度与直观感受。

再次，科学界定检委会的职责范畴。一方面，合理限缩“重大案件”议题范围。综合考虑案件的疑难复杂程度、社会影响及其关注度以及改革过渡期内检察官的职责履行匹配度等因素，注重把握适度、循序渐进原则，重点审议法律适用存在争议的案件，如涉及新类型案件、介入罪与非罪的案件以及具有法条竞合性质的案件；拟在检察环节作出具有终局性决定的案件，对于不诉、撤案等案件办理前期非终局性的案件一般不宜审议；以及其他涉及诉讼法律监督方面的如按审判监督程序提起抗诉等重大、疑难案件。另一方面，准确界定检委会、党组会、检察长办公会的职责范围，合理界定“其他重大问题”范围，充分展现检委会应有的行政属性。尽力避免实践中存在的将检委会视为“第二办案机构”，“其他重大问题”交由党组会和检察长办公会审议决策的现象，充分彰显检委会制度应有的行政属性。将“其他重大问题”的议题限定在涉及检察机关发展方向，对检察工作有着长远的、普遍性的影响，或涉及检察工作全局的重大检察业务问题之内。而其他有关人事、行政管理等重大问题则交由党组会、检察长办公会审议。

三、以专业化标准强化检委会决策主体的司法能力建设

首先，规范检委会委员的构成模式、选任标准及程序。针对实践中存在检委会委员构成行政官僚化，选任程序与标准随意化以及委员任期长期化等问题，一方面，要严格委员的选任条件，调整委员结构，将检察业务熟稔、职业伦理素养高的优秀检察官充实到检委会。改革传统的检委会委员选任与行政级别挂钩模式，依照选贤任能原则，除正、副检察长外，其余检委会委员名额按照代表性、广泛性与公正性要求，明确检察业务部门负责人以及资深检察官可以担任委员，其他非业务院领导和非业务部门负责人不得担任委员；另一方面，严格委员的选任程序，引入竞争性机制，通过公开竞聘等方式进行选任。可采取检察业务考试、公开答辩以及业务素能评比等方式在检察机关内部进行选拨，提出差额候选名单并附个人检察工作业绩在公众媒介上予以公示，接受社会监督。公示结束后提出正式候选名单报同级人大常委会任命。同时，在选任委员时要严格控制委员的员额比例，优化委员的年龄机构，注重培养优秀的年轻检察官担任委员；另外，明确委员任职期限，原则上应当与检察长任期一致，不得连任两届。但对于检察业务专业人才而言，则应强调检察资历与经验的累积，不能过于强调任期，除有明显过错或违法，一般不得随意任免。

其次，强化检委会专职委员的地位及职能。作为一项制度创新，检委会专职委员主要是为解决检委会讨论议题时缺乏司法亲历性的缺陷和获取信息递减的矛盾，并使其成为独立的制衡主体（相对于业务部门）而设立的。实践中，专职委员存在着定位不准、角色不明、职责混乱等问题，因此，一方面需要明确专职委员不是检察机关的行政领导，而是检察业务方面的法律专家，应区别于检察机关的副职领导，在检委会中其应“扮演相比其他检委会委员更高瞻远瞩地对议事议案发表决定性参谋意见的角色”[11]，进一步完善其“首发”发言制度，并建立与之适应的“首发”行为规范；另一方面要明确专职委员是独立于其他委员的法律专家，应当分管检委会办事机构工作，对检委会议题进行实质性审查。并杜绝兼任其他检察业务部门负责人或其他院级领导，以充分保障专职委员科学有效地履行职责。

再次，合理配置检委会办事机构及决策辅助机构。实践中，办事机构的配置和职能发挥呈现良莠不齐的现象，一定程度上影响到检委会的决断能力与司法效率。因此，有必要科学定位其职能，凸显其为检委会讨论决定重大案件和其他重大问题的参谋与服务的基本功能与职责，其核心是对拟提请讨论事项、案件进行会前审查，做好检委会会务及其他相关延伸工作。在新一轮司法体制改革背景下，设立专门办事机构已有违改革的总体目标。可考虑在实践的基础上继续采取与法律政策研究室合署方式，但必须由具备专业法律素养与检察实务工作经历的专人负责。尝试在办事机构内设立检察业务专家咨询委员会以保障检委会的科学决策。在吸纳刑事法律专家为主的前提下，适当补充民事、经济、法律理论等方面的专家，优化专家咨询委员会的人员结构。

注释：

[1]参见谢佑平：《中国检察监督的政治性与司法性研究》，中国检察出版社2010年版，第253页-第255页。

[2]刘昌强：《检委会制度研究》，中国检察出版社2013年版，第194页。

[3][日]高见泽磨：《现代中国的纠纷与法》，何勤华、李秀清、曲阳译，法律出版社2003年版，第175页。

[4]洪浩、操旭辉：《基层法院审判委员会功能的实证分析》，载《法学评论》2011年第5期。

[5]姚建才：《论检委会民主决策》，载《人民检察》2010年第5期。

[6]卞建林、李晶：《检委会议事程序之思考》，载《人民检察》2010年第17期。

[7]田涛：《检委会制度的二元化改造》，载《国家检察官学院学报》2009年第5期。

[8]同[6]。

[9]同[7]。

[10]柳振华、陈明涛：《检委会可否引入辩论机制》，载《人民检察》2009年第2期。

[11]参见彭志刚、吴新华：《再论检委会专职委员制度的困境与出路-以专职委员角色定位为切入点》，载《法学杂志》2013年第2期。