苏州工业园区的筹建、发展与崛起

潘云官

1992年春，改革开放的总设计师邓小平视察南方并发表重要谈话，犹如春风沐浴着神州大地，同时也催生了一个重大项目——苏州工业园区。

园区的诞生

在1992年到来之前，中国面临的形势十分严峻。国际上，西方国家对中国实行经济封锁；国内的改革开放受到干扰和影响。在中国特色社会主义发展的关键时刻，1992年1月18日至2月21日，年届88岁高龄的邓小平先后视察了武昌、深圳、珠海、上海等地，沿途发表了一系列重要谈话（史称“南方谈话”），振聋发聩。他在谈话中指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”谈话中还指出：“新加坡的秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。”在那个年代，邓小平讲出那么掷地有声的话，具有多么大的魄力和勇气！

邓小平的重要谈话在南洋岛国新加坡引起了高度重视。当时新加坡确定了向岛外发展的长期战略，邓小平提出学习新加坡，也正好是新加坡到中国发展的绝好机会。李光耀资政抓住了这一机会，形成了同中国合作开发建设的初步设想，并且通过邀请邓朴方访问新加坡，将自己的设想传递给了邓小平。李光耀在《我一生的挑战——新加坡双语之路》中写道：“我曾向邓小平的儿子邓朴方提出中新合作发展的概念，当新加坡政府过后把合作计划书提给当时的中国副总理朱镕基时，邓朴方显然已经把合作的构想告诉了邓小平，因此很快就获得领导人江泽民的批准，由此启动了苏州工业园区的发展计划。”

有了发展计划以后，新加坡就开始了选址考察，他们派官员考察了上海等地。1992年9月30日，李光耀亲自从北京飞往江苏无锡，次日便到苏州考察，江苏省省长陈焕友全程陪同。到1993年5月10日，李光耀率100多人的考察团全面考察了解苏州经济、社会和人文情况。同年7月，考察团原班人马又去山东的青岛、烟台、威海、潍坊等地考察。经过多地考察比较，新加坡政府决定将合作项目放在苏州。从项目选址可以看出，李光耀不愧是一位具有战略眼光的政治家。20世纪90年代初，国务院副总理姚依林向世界宣布，中国90年代对外开放的战略重点，应以上海浦东开发开放为龙头，带动整个长江流域的开发开放。

有了中国政府及最高层和新加坡政府及最高领导人共同决策合作办项目这个“天时”条件，加上苏州处于中国发展战略龙胫地位优势，项目落户苏州也就顺理成章了。当新加坡政府向中国政府通报将选址定在苏州时，得到中央主要领导同志一致支持和肯定。

在此期间，江苏敏锐觉察到了中新合作发展的机会，萌生“中新合作创园建区”的构想，并为中央提供考量和决策依据。当年，江苏把中新合作事宜提上重要议事日程，采取有力措施，促成中新合作。省里明确江苏只有苏州一地同新加坡谈合作，这一策略显然是高明的。在李光耀于1992年9月底10月初访问无锡、苏州后不久，省里派苏州市市长章新胜于11月访问新加坡，沟通信息。到1993年，双方频频互访。3月，新加坡副总理王鼎昌的首席私人秘书潘先浩率团访问苏州。5月，李光耀亲率100多人的庞大代表团考察苏州。1993年10月18日至26日，受国务院委托，江苏省委书记兼省长陈焕友率团访问新加坡，并与新加坡贸工部长丹那巴南共同签署了双方合作协议备忘录。在中方代表团访新期间，苏州市政府派出工作小组，与新加坡有关方面展开商务会谈，市长章新胜和吉宝财团主席沈基文签署了苏州工业园区商务协议书。

1993年11月15日，李光耀致函（《关于新加坡机构提供公共行政管理软件给苏州市的建议——新中换文新方给中方的信件》）朱镕基，介绍了新加坡的主要经验，特别是开发建设裕廊工业镇的经验；提出了项目的细节及实施项目的组织机构的设想，并确定了一个时间表。

1994年2月11日，国务院下达批文，批准了中新合作开发建设苏州工业园区， 26日，中新两国政府正式签署《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府关于合作开发建设苏州工业园区的协议》。

苏州工业园区项目的重大历史意义在于：新加坡属于欧美系列的市场经济国家，新加坡政府和中国政府合作开发建设苏州工业园区——打造具有国际竞争力的投资平台，吸引全世界重点是欧美地区的投资，所谓对中国的经济封锁自然也就自生自灭了。

“中外合作的新模式”

1993年11月20日，国家主席江泽民在美国西雅图亚太经合组织领导人非正式会议期间会见新加坡总理吴作栋时说：中新合作的苏州工业园区项目开创了中外合作的新模式。

之所以称之为新模式，是因为合作项目具有不同于中国以前所办开发区的三个明显特征：

其一，两国政府签订协议，合作开发一个开发区，这还没有先例。明确：双方支持中国江苏省苏州市和新加坡开发财团合资在中国开发建设苏州工业园区，目标是在苏州建设一个以高新技术为先导，现代工业为主体，第三产业和社会公益事业配套的具有一定规模的现代化工业园区。中国政府承诺：支持江苏省苏州市人民政府在苏州工业园区建设中借鉴运用新加坡在经济发展、城市规划、建设和管理以及其他公共行政管理方面的成功经验；新加坡政府承诺：支持新加坡机构向江苏省苏州市提供经济和公共行政管理软件。

为了使合作双方能经常保持有效沟通和协商，双方同意建立三个层次的协调和联络机构：最高层次的协调机构是中新两国政府联合协调理事会，主要职责是负责借鉴新加坡经验的总体方向和范围，听取苏州工业园区开发建设进展情况汇报，协调合作双方关系和动作，商定有关重大问题。理事会由两国的各一位副总理共同担任主席，两国政府的相关部长、中国江苏省、苏州市各一位政府领导同志为成员。

中间层次为双边工作委员会。这是一个执行机构，负责把项目的总体方向和范围落实成具体计划并监督执行。由苏州市市长和新加坡裕廊镇管理局主席共同担任主席，委员由双方负责项目执行的主要官员担任。第三个层次为项目办公室，新加坡在贸工部经发局下设软件办，苏州工业园区管委会内设借鉴新加坡经验办公室。双方保持密切合作，热线联系，共同决定借鉴新加坡经验的内容，提出合适人员和培训计划，监督执行结果，向双边工作委员会提出进度报告并提出建议。

从1994年5月到2015年10月，联合协调理事会共召开了17次会议，有力地支持和保障了苏州工业园区的开发建设。

其二，双方组建合资公司，负责苏州工业园区的基础设施建设。为了确保项目顺利开发建设，新加坡成立了苏州工业园区开发财团，苏州相应成立了中方财团，两个财团共同出资，组建中新苏州工业园区开发集团股份有限公司。该合资公司投资总额三亿美元，注册资本一亿美元。成立的前六年，新加坡财团占65%的股权，中方财团占35%的股权；到2001年1月1日，实行股比调整，中方财团占65%的股权，新方财团占35%的股权。

这样的合资合作模式好处很多，较大的有两个方面：一是解决了地方政府搞开发建设的资金困难。中国地方政府自己办的开发区，都是通过银行贷款来搞基础设施建设。一般情况下贷款规模比较小，基础设施建设也往往规模小、标准低，而苏州工业园区就不一样了，由双方财团的股东们按股权比例出资，保障基础设施建设的需要。因此，苏州工业园区首期开发建设的八平方公里，全面铺开建设，气势恢宏，为国内开发区建设所仅见。二是招商引资成效显著。按照项目的商务总协议，由合资公司控股方为主负责对外招商。开始由新方财团控股，故由新加坡为主负责对外招商。由于新加坡在欧美的信誉度比较高，加上吴作栋亲自到德国、英国帮助推介中新合作的苏州工业园区项目，园区刚开始打第一根桩就有十多家欧美企业签约，这在国内开发区中是不多见的。由此，苏州工业园区以后在对外招商引资中一路领先，到2015年，成为全国开发区招商引资最多的区域。

其三，中央批准苏州工业园区紧密结合中国国情，联系实际，借鉴新加坡的成功经验，在符合中国改革开放大方向的前提下，可以先试行一些改革性的措施。

当时，中国专家组经过对新加坡的考察，将借鉴的经验大致归纳为三个层次。

第一层次：主要体现在城市发展的近期和远景规划，土地的开发和利用，基础设施与生活服务设施的建设和管理，环境保护与治理，信息的收集、处理和应用，吸收投资的宣传、信息网络组织、营销方式和鼓励措施等。

第二层次：主要是指新加坡政府机构在

管理裕廊工业镇中调控市场经济的经验，以及在经济活动中有序竞争、相互合作的做法。

第三层次：主要是指立法、司法、执法和廉政肃贪，以及文化教育方面的做法。

上述三个层次的经验，第一层次的内容可以比较系统地吸收，第二层次的内容主要方面也都可以借鉴，第三层次的内容是部分地吸取其有益的成分。在苏州工业园区开发建设实践过程中，借鉴新加坡经验的内容有了很大的延伸，比如国有资产的管理、社会治理、科技创新、创业投资等，只要开发建设需要而新加坡又有成功的经验和做法，都是值得借鉴的。

经过20多年的借鉴工作，苏州工业园区前后有3100多人次到新加坡学习考察，新加坡也派出专家来授课，另外还采用跟班培训等方法。园区借鉴新加坡经验，紧密结合中国国情和苏州实际，编制了100多项管理办法和实施细则，形成了科学规范的管理秩序和法治环境。

基础设施建设与招商引资

1994年5月12日，在苏州古城东面，美丽的金鸡湖畔，苏州工业园区举行了隆重的开工奠基仪式，随着打桩机的轰鸣，开发建设的序幕拉开了。

开发区建设开创初期，最重要的是两件大事，一件是基础设施建设，另一件是招商引资。

当时中国的开发区，基础设施建设最高标准是“七通一平”，因为资金的困难，许多地方的开发区甚至“三通一平”“五通一平”就起步了。苏州工业园区则不同，一开始就高标准高起点，在首期开发的八平方公里范围内，按照“九通一平”的标准，全面铺开建设。“九通一平”是指通道路、通电、通自来水、通排水、通污水、通电讯、通燃气、通热气、通有线电视，平整土地。

“九通一平”不仅是数量标准，还有质量要求。比如电，按照国务院分管苏州工业园区项目的副总理要求，电压要稳并向外承诺永久不停电。可在当年，各地缺电非常严重，苏州地区同样会按地区成片拉闸，电力紧张时优先保障民用，企业只能让路。苏州工业园区在取得华东电网的大力支持后，对外承诺永久不停电，万一停电，造成的一切损失由政府承担。20多年来，园区兑现了承诺，一大批高科技企业放心地落户到园区。

在平整土地的问题上，园区也碰到一些难题。苏州工业园区地处古城的东部，是低洼地区。太湖的水流经市区，然后流向园区再往东流。因此，如何防洪成为焦点。中方专家的意见是，按照中国传统的防洪办法围堰筑堤。也就是说按照70平方公里四址红线填高修路，既可防洪又可交通两用，相比整体填高可节省大量资金。新方专家认为，这种方法当然可以，但不能一劳永逸。洪水来时，万一哪里决堤，后果不堪设想。所以他们主张整体填高。整体填高，一次性投资会大一些，但无后顾之忧。结果采用了新方专家的意见。1999年春夏汛期，苏州市遭遇了50年不遇的大水，除了园区填高的八平方公里外，其他地方一片泽国。当时已有几十家外企在园区落户，企业所在国驻沪领事馆官员都来现场考察，看到企业安然无恙，纷纷表示在园区投资大可放心。

经过五年左右的开发，首期八平方公里完成了“九通一平”的基础设施建设，还建设了自来水厂、污水处理厂、电厂等配套设施。十多年以后，园区70平方公里全部完成“九通一平”建设。

在大力推进基础设施建设的同时，园区开展了卓有成效的招商。对开发区来讲，项目就是生命。招商引资是重中之重，是“龙头”。“龙头”舞动，全盘皆活。

按照中新双方的协定，中新合资公司控股一方同时要承担招商的主要责任。在合资公司内部设立了招商部，配备强有力量，负责园区招商引资。另外，合资公司在新加坡设立分部，专为园区招商。园区管委会内部设立经济贸易发展局，协助、配合新方招商，也主动对外招商，并负责园区经济发展规划的制定和各类投资项目的审批。2001年中方在合资公司控股以后，管委会内设招商局，加大政府的招商力度，承担起了招商的主要责任。

新加坡政府机构也积极推进园区的招商活动。新加坡在国际上尤其是在欧美的信誉度比较高，招商形式与众不同，不搞大呼隆的洽谈活动，高层次的推介活动只宣传介绍不具体谈项目，洽谈项目由招商人员上门深入介绍，再谈合作投资，因而效果比较显著。如，1994年4月11日至20日，吴作栋率团访问德国和英国，并推介苏州工业园区。4月14日，新加坡在德国斯图加特和德国SLB银行联合举办中国投资研讨会，时间近一天。19日，新方在英国伦敦举办“无限的新加坡”招商活动，时间一天。两地分别有150多位和300多位企业家参加。吴作栋在两次大型招商活动上都首先发言，向企业家推介苏州工业园区，展示园区发展愿景。两场招商活动在当地引起强烈反响：4月20日，英国中信永道财务咨询公司专门组织“到苏州工业园区去投资”早餐会，20多家跨国公司代表参会，其中十多家当即表示愿意到园区投资。25日，德国巴符州州长埃尔温·托伊费尔率由实业界100多人组成的商业代表团访问考察园区并对建设德国投资小区产生浓厚兴趣。园区奠基仅个把月，前来寻求发展的企业达200多家。这些客户主要来自美国、日本、法国、英国、德国、意大利、澳大利亚和新加坡等发达国家，其中65%以上为制造业，以电子、电器业居多，且大企业多，世界500强企业多，如美国的摩托罗拉、惠普、艾默生、杜邦，日本的兴业银行和索尼、三洋、三井、三菱、丸红，英国的皇家化工，韩国的三星，德国的MTU等。

苏州工业园区招商工作开局良好，以后一路顺利，每年新增合同外资均超过10亿美元，有的年份超过20亿美元，成为中国开发区的佼佼者。

借鉴新加坡成功经验

苏州工业园区借鉴新加坡经验，采取派出去、请进来等方式。派出培训。从1994年4月20日至6月22日，园区首批九名专业管理人员赴新加坡进行城市管理项目第一阶段（概论课程）培训，园区每年有计划地、分期分批地派工作人员赴新加坡培训。当时，管委会暂定编制100个，其中20%的人要轮流到新加坡去培训，在岗工作的只有80人。

从1994年到2015年，园区先后组织173批3188人次到新加坡学习培训，内容包含从开发建设到城市管理几十个方面，取得了显著

成效。

请专家上门授课。1995年2月16日至17日，园区管委会与新加坡软件项目办公室联合举办“新加坡软件和城市管理”专题讲座。召开研讨会。1995年8月8日至10日，借鉴新加坡经验“大软件研讨会”在苏州东山宾馆举行。“大软件”概念是新加坡成功的关键因素，其本质是三个“软件”组合，即关于社会合作与凝聚力和生活质量；关于经济增长的亲商环境；关于持续增长的有序发展。

实行先进科学的规划建设和管理机制。园区实行“先规划、后建设，先地下、后地上”的科学建设程序。实行一次规划、分步实施的战略步骤。园区实行依法从严的规划管理原则，所有投资商服从规划。建立专家依法治区的规划管理体制，以政府批准的规划为法规，授权规划师分级管理，行政首长只处理违规申请和上诉案例。严格科学的规划管理确保园区一张图纸建到底。

高标准建设基础设施。所谓投资环境的硬件，就是基础设施。1994年园区开始建设时，把标准定在了“九通一平”，在硬件方面走在了全国开发区的前面。

形成了亲商高效的服务体系。“亲商”是园区学习借鉴新加坡经验的核心内容。所谓“亲商”，就是政府要站在投资者的立场上考虑问题，帮助他们排忧解难，给企业创造赢利的条件，最终实现双赢的目的。因此，“亲商”首先是一种理念，要求政府公务人员把投资商当作衣食父母，当作“上帝”，为投资商做好各种服务，让他们有到“家”的感觉。

“亲商”是一个系统工程。项目是开发区的生命，会牵涉方方面面。项目审批牵涉经发部门；登记归工商税务部门；用地建厂房由土地和规划部门负责；招工需人力资源部门帮助；水、电、气要市政公用部门安排；子女入学、医疗保障等由教育、卫生部门考虑，等等。把项目比作龙头，龙头一动，龙身、龙尾都要动起来，提前做好预案。

“亲商”还是一个环境，不仅政府部门要“亲商”，社会的方方面面都要“亲商”，使投资商及其家人感到亲切和便捷。

总之，“亲商”要求有一个公平、公开、公正、高效、廉洁的政府，需要各方面、各部门通力合作，营造出一个整体的良好形象。

高标准、高起点的环境保护。园区开发建设一直秉承 “生态优先、环保立区”的发展理念，以可持续发展战略和科学发展观为指导，在经济发展取得显著成就的基础上，将生态文明建设作为更高层次的奋斗目标，以生态文明的理念为核心，有机地整合经济发展、社会进步、区域统筹、生态保护及生态文化建设，形成生态文明意识牢固树立、生态环境质量显著改善、生态经济蓬勃发展、生态社会和谐稳定的良好局面。

为避免走“先污染后治理”的老路，园区采取环保提前介入、一票否决的制度。在企业正式批准前，环保部门就对企业的排气、排污进行评估，凡达不到园区标准的一律否决。从园区成立以来，被否决的项目有300多个，总金额20多亿美元。

园区率先在全国开展循环经济和生态工业园创建试点，环境整体通过ISO14000论证。一个环境优美、空气清新、适宜人居的新型城市崛起在金鸡湖畔。

建立勤政廉洁的公务员队伍。园区管委会工作人员从一开始就实行招聘制度。除领导干部由上级调配，其他工作人员均向全国各地包括留学归国人员中公开招聘，程序公开、公正、透明。应聘人员在符合入门条件以后，还要通过笔试（包括外语）、面试、心理测试等多道关，没有真才实学和良好的心态是较难过关的。

应聘人员被录用后，也并不是拿到了“铁饭碗”，而是实行聘任制，试用期半年，合格者签三年合同。在合同期内，每年对员工进行考核。考核结果须排序，一个部门、单位有多少员工排多少序位，奖励排在第一位的，将排在末位的年终奖扣除15%。对不合格的员工亮黄牌，如果连续两年被亮黄牌就要除名。

所有公务人员都会分期分批安排去新加坡培训，一方面是学习新加坡的经验，提升业务能力和水平；另一方面学习新加坡政府的“亲商”理念，感受他们的工作方式方法，以破除政府重管理轻服务的思维，真正树立起政府就是服务的理念，工作人员只有为企业、为社会服务的义务，没有为难企业的权力。

推广公积金制度。园区借鉴新加坡中央公积金的经验，自1997年4月始企事业单位实行公积金制度。这一制度，以中国的医疗、住房、养老三项制度改革的目标和政策为依据，变现行的现收现付的社会统筹制为预筹积累的个人账户制，实行社会保障的货币化、工资化。

园区公积金制度经过十多年的试行，总体来说是平稳、健康的。但随着社会保障制度的深入改革和不断完善，公积金制度显现出对员工社会保障不利的一面，主要问题是同国家规定的企业需缴交的社会保障三项基金相比较，园区公积金缴交的比例少了近1/3，员工退休以后的生活难以得到保障。因此，从2012年起，园区公积金逐步同国家的社保制度并轨。

建设功能配套的邻里中心。邻里中心是园区在第三产业和公益事业及其经营管理方面借鉴新加坡经验而建的新颖的社区服务形式，也是一种新型的商业模式，由政府投资兴建，集商业、社会公益事业和社区服务于一体，为周边居民提供综合性、全方位、多功能的生活服务。

邻里中心的必备功能有：超市、菜场、餐饮、百货、邮政、储蓄、文化、娱乐、诊所、修理等。邻里中心的建设颠覆了传统的商业模式，极大地方便了群众，对城市的管理、市容市貌的改观也起到了很好的作用。

实现快速便捷的通关。苏州工业园区既无空港也无海港。但是，为了满足企业进出口对快速通关的需求，副总理吴仪亲自抓，在园区进行综合保税区的试点，海关总署、民航总局、交通部、动植物检验检疫、边检等国家口岸管理部门全部参与试点。简单概括就是把上海空港、海港的功能延伸到了园区，一切进出口的业务手续全部在综合保税区办结。这样一来，进出口货物一般要三四天时间，在园区只需三四个小时，企业非常满意。

廉政建设。园区借鉴新加坡反贪经验，在思想上重视，把领导干部廉洁自律作为党风廉政建设的首要工作，同时加强制度建设，从源头上遏制违法乱纪行为。园区党工委、纪工委制定了《苏州工业园区党政干部廉政规定》，认真贯彻落实《关于实施县处级以上领导个人收入申报制度的规定》《关于公务员往来礼品实行登记的规定》等。

开发区的土地、建筑、物资等方面开发量大，项目多，金额也大，针对这些领域易出问题，园区一开始就明确：全面推行政府采购制度，对建筑市场实行招投标制度。

园区开发建设20多年，还未发现重大贪腐案件，实属不易。

对外经济技术合作的成功典范

从1994年到2015年，园区走出了一条建设速度比较快、科技含量比较高、经济效益比较好、人们生活比较富的路子。到2015年，园区当年地区生产总值2060亿元，是1994年的188倍；公共财政预算收入257.2亿元，是1994年的1286倍；进出口总额795.96亿美元，是1994年的2.5万倍。累计批准外资项目5549个，其中世界500强企业92个；累计注册外资428.14亿美元，实际利用外资283.18亿美元；累计注册登记内资企业43611个，累计注册内资4374亿元；2015年，城镇居民年人均可支配收入56696元。

苏州工业园区20多年创造了诸多“唯一”和“第一”。被中新两国政府确定为“中新社会管理合作试点区域”，这是目前国内唯一的试点，国内第一个国家商务旅游示范区，全国首个纳米高新技术产业化基地，首个服务贸易创新示范基地，首个检验监管综合试验区，首批智慧城市试点，首批和谐劳动关系综合实验区，首批国家级人力资源服务标准化试点地区，首批生态工业示范园区，首批生态文明建设试点园区。园区还先后建立了全国第一个保税物流中心（B型）和第一个内陆型综合保税区，创建了全国第一个空陆联程快速通关模式，设立了中国首个中外合作非法人制股权投资基金，首个创业投资引导基金，首个国家级股权投资母基金“园创母基金”，建设了全国首个以专业化为特色的国家大学科技园—苏州纳米技术大学科技园，全国首家中外强校合作举办的全日制高等院校—西交利物浦大学，

等等。

在短短20多年时间里，苏州工业园区以一个现代化的新城崛起在苏州城东金鸡湖畔，成为中国对外开放的重要窗口之一，成为对外经济技术合作的成功典范。（编辑 潘 鹏）

（作者是苏州工业园区党工委原副书记、管委会原副主任）