深圳市招投标制度发展历程探究

肖松学 王刚

[提要] 深圳市作为我国改革发展的先锋，是率先引入招投标制度，并不断进行招投标制度改革完善的城市。研究深圳市招投标制度发展历程，从制度变迁视角对深圳市招投标制度的变迁过程进行分析，剖析改革过程中具有标志性的重大变革及其原因，对于深圳市乃至我国招投标研究、改革和发展都具有参考价值。

关键词：招投标制度；发展历程；制度变迁

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2015年12月24日

一、背景

1980年，深圳成为经济特区，加上深圳与香港接壤的天然地理优势，较方便地了解国际工程建设制度，使得深圳作为改革的先行者，在1981年率先将招标投标机制引入建设工程领域，开始建设工程招标投标的实践和探索。1989年深圳市又开创了国内工程量清单计价的先河，为国家推行工程量清单计价积累了丰富的经验。再到2004年，深圳率先改革资格预审制度。2009年9月，深圳市计算机自动评标系统经中纪委选送，作为“科技防腐”主题入选“辉煌六十年——中华人民共和国成立60周年成就展”，并获得胡锦涛同志的关注。2014年6月，深圳成功申报成为全国首个建设工程电子招标投标创新试点城市，掀开交易中心发展历史新的一页。

纵观深圳市招投标制度的发展历程，一直走在我国招投标制度改革的前头。研究深圳市招投标的发展历程，对深圳市招投标制度未来的发展方向和国内其他城市招投标的发展具有一定的指导和借鉴意义。

二、深圳市招投标发展历程

自从1981年深圳市第一次以招投标的方法确定承包商和合同价以来，深圳市招投标方法已经走过34个年头。深圳作为改革的先行者和探索者，带动全国建筑市场建立了相对完善的招投标管理制度，引进学习国外及香港地区的先进招投标管理制度，推动国内招投标的发展与创新。从深圳34年的招投标发展历程中，根据招投标制度的成熟度，可以将其发展大致划分为四个阶段，即探索发展阶段、规范化阶段、信息化阶段、深圳特色发展阶段。

（一）探索发展阶段（1981～2000）。改革开放初期，深圳市存在谁投资谁建设的问题。当时，引进大量外资促进经济发展，且城市的建设与发展需要明确建设主体，就势必涉及工程采购问题。国内实行计划经济体制，招投标制度属于市场经济范畴，招投标制度在国内属于一片空白阶段。为解决这一问题，深圳市在国家发布招投标法之前已摸索前行了近20年，可将该阶段即1981～2000年设为第一阶段。在第一阶段中，可以将深圳市招标投标制度的演进过程划分为几个时间段，以便总结出各个时间段的特色。各个时段的标志性文件及其主要内容如表1所示。（表1）

1、政府主导、推广期（1981.7～1984.4）。1982年7月，深圳市建委颁布了《深圳经济特区建筑工程招标投标暂行办法》草案，成为深圳进行工程招标的第一部指导性文件，文件规定了招标流程、招标办法和定标方法。由于处于探索学习期间，该文件内容虽有诸多不完善之处，但该文件对深圳市的招投标机制的发展起到了巨大的推动作用。这一时期深圳市主要以行政与市场相结合的方式，推动了招投标制，引导承包商进行市场竞争，适当地控制了成本。经过一年的摸索与发展，为保证合同的实施与工程的施工质量，深圳市人民政府于1983年7月12日批准专门成立了“深圳市合同预算审计站”，负责合同审查签证、施工图预算和标底审查以及定额管理工作。与此同时，为加强对工程质量的监督和管理，还批准成立“深圳市工程质量监督站”。

2、建章立制期（1984.4～1986.4）。经过近3年发展，深圳市招投标项目出现井喷式发展，深圳市建委等相关职能部门已不能承受巨大的工作量。同时，政府意识到招投标作为交易手段是法人之间的经济活动，政府应作为规则的制定者与管理者，而非参与者。于是，深圳市于1985年4月颁布了《深圳市建设工程招标投标暂行办法》。该办法确立了工程招标的组织形式、程序、方法和管理权限，首次提出了将工程招标投标的组织工作下放给项目管理单位。同时，把工程议标作为工程招标的一种补充形式列入管理办法。

实施初期，由于缺乏有效约束，部分项目管理单位为节约成本，吸收了大量缺乏技能培训的农民工和施工队，导致工程一线作业人员的整体质量出现下降，引发出一系列的建设工程质量、安全问题。同时，有些项目在资金未落实盲目上马或在项目实施过程中出现资金问题，拖欠工程款与农民工工资。为了解决上述问题，规范建筑市场，深圳市政府于1985年制定并颁布了《深圳市关于加强对广东省各地区驻深施工队伍管理规定》，以清理不符合要求的承包商；为确保工程质量，出台了《深圳市基建工程地盘管理办法》，同时发布了《关于基本建设工程造价若干问题的通知》。这一系列文件的出台，使深圳市建筑市场趋于完善，遏制了部分突出问题的泛滥。

3、法制过渡期（1986.4～1989.1）。建章立制期的规定，虽遏制了深圳市工程质量问题与安全问题的泛滥。但为从根本上解决问题，深圳市政府意识到需要从法制入手，不断完善市场竞争机制。1986年4月，深圳市颁布了《深圳市建设工程招标投标暂行办法的补充规定》；同年8月，深圳市发布了《深圳市建设工程招标工作细则》，提出了对项目管理单位的招标权进行审查、招标行为进行规范的规定。只有大型的开发商或其上级主管部门的招标班子健全，能认真执行招标法规的，才发给招标组织资格证。不具备招标资格的单位，待具备条件后，方可组织招标。1988年，深圳市政府为了遏制建筑材料市场的价格不合理波动，公布了《关于建筑材料价差处理办法的若干规定》，理顺了价格关系，促进了招标工作的进展。

4、法制期（1989.1～2000.1）。1989年深圳市政府发布《关于深圳市建设工程招标投标若干问题的规定》，标志着我国新的招投方式，即一个以“谁投资谁负责招标工作”、“以工程实物量计价方式招标”的新形式诞生；同年，深圳市颁布了《深圳市工程招标计价办法》，开创了中国以工程量清单计价的先河。于1994年1月1日起开始执行的《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，提出了以“综合价格”计价的新模式以法规的形式来保证招投标工作的执行，意味着深圳市建设工程招投标工作进入一个新的起点、新的阶段。

（二）规范化阶段（2000～2008）。2000年我国颁布了《中华人民共和国招标法》。为了避免国家法律与深圳市招投标地方法规的冲突，同时结合特区的具体工作，深圳市建设局颁布了《招标投标中若干问题的暂行处理办法》。2001年12月，《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》经过修订，避免了深圳市的招投标条例与国家法规相抵触。该阶段主要特点如下：1、招标工作实施项目招标人（法人）负责制，使招标人评定标和选择承包商的工作中的地位更加突显；2、进一步加强了国有资金投资工程的招标投标工作，放宽了私人或外商投资工程的招标投标管理；3、提出了集中交易制度，建立有形市场；4、招标、投标以及评定标工作更加程序化，大力推行低价中标法；5、建立评标专家制度，成立评标专家库；6、进一步明确以工程量清单、综合价格计价的投标报价制度；7、推行强制工程履约担保制度。

（三）信息化阶段（2008.5～2011.10）。“合理低价中标法”在21世纪初是深圳招投标所采用的主流方法，该方法在实际操作的实际结果是低价中标，导致所谓的恶性竞争，承包商的利润大幅下降。以建筑工程的住宅和市政道路工程等为例，具体数据如表2所示。（表2）可以看出，推行低价法中标的时期，建筑市场工程造价水平持续下降，建设管理得不到保障，建筑质量下降。故从2007年开始，深圳市政府调查、探索新的招投标方法，并于2008年5月颁布《关于加强建设工程招标投标管理若干规定的通知》，其主要创新点如下：1、资格后审制度。改原来的“面对面”投标为“背靠背”投标，从程序上解决围标的问题；2、合理低价中标原则。进一步完善评标定标方法，合理设置投标报价上限和下限；3、商务标清标制度。在评标前对投标人的商务标书进行清标，并作为评标的依据；4、评标质量反馈制度。招标人对评标结论进行反馈，对不合格的评标专家，将进行警告或清出专家库；5、承包商履约评价制度。建设单位对承包商的日常履约评价将作为政府投资工程预选承包商录用、评标择优的重要依据；6、串通投标的直接认定制度。一旦认定了11种围标、串标情形，即可作串通投标处理；7、工程集中交易制度。要求建设工程的施工、监理、勘察、设计以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购均进入有形建筑市场招标。

为了避免评标过程容易受到人的主观因素影响，评标过程繁琐复杂，深圳市2009年2月开始推广计算机评标系统，具有如下创新点：1、提高招投标的公平、公正水平，降低了评标人的主观臆断，排除人为干扰，提高评标效率；2、通过评标系统对投标文件报价数据的深入分析、计算和比较，综合评标专家的经验，最终形成评标结果，大大地减轻了评委的工作量；3、有利于监督，评标内容全程数字化，招标文件、投标文件、评标过程、评标结果能够长期保存，随时查询，既方便又快捷准确；4、有利于建立高水平的专家队伍，评标专家的各次评标结果集中保存在数据库中，这样可以加强对专家的考核。

（四）深圳特色发展阶段（2011.10至今）。随着改革的深入，深圳市有形建筑市场不可避免地出现新的问题，即作为项目业主的招标人在招标中的权力缺失与其承担的项目责任不对等，以及评标专家代替业主行使定标决策权所造成的评标行为失控等。于是，深圳市政府颁布了《关于深化建设工程招投标改革试行评标定标分离的通知》，确定了定性评审法作为主要评审方法的发展方向，实现了责权统一，回归了市场本质。其主要创新点如下：（1）实现招标权责统一；（2）限制专家自由裁量权；（3）推行评标“三公开”（公开专家库、公示评标委员会专家名单、公开评审结果），实现公正阳光评标。

2015年深圳市政府颁布了《关于建设工程招标投标改革的若干规定》，进一步规范建筑市场，取消了投标最低限价，促进市场的有效竞争，回归市场不断竞争发展的本质。

三、发展历程分析

从上文的分析中，把深圳市招投标的发展历程分为四个阶段，如图1所示。（图1）

深圳市建设工程招投标制度的变革是一次经典的制度变迁历程。制度变迁是指新制度或新制度结构的产生、替代或改变旧制度的动态过程。制度变迁包括自下而上的诱致性制度变迁和自上而下的强制性制度变迁两个基本类型。其中，强制性变迁的特点有：（1）政府为制度变迁的主体；（2）程序是自上而下的；（3）激进性质；（4）具有存量革命性质。而诱致性制度变迁具有：（1）改革主体来自基层；（2）程序为自下而上；（3）具有边际革命和增量调整性质；（4）在改革成本的分摊上向后推移；（5）在改革的顺序上，先易后难、先试点后推广、先经济体制改革后政治体制改革相结合和从外围向核心突破相结合；（6）改革的路径是渐进的。

从1982年《深圳经济特区建筑工程招标投标暂行办法》到1985年4月出台《深圳市建设工程招标投标暂行办法》，再到1994年出台《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》；从出现质量问题成立“深圳市工程质量监督站”；从出现合同纠纷成立“深圳市合同预算审计站”；从按图招投标到引进工程量清单计价招投标；从最低价中标法到经评审最低价中标法，再到定性评审法等招投标制度的演进过程。

从演绎过程来看，深圳市招投标制度虽融入了诱致性制度变迁的因素，但强制性制度变迁的主导特征较为明显，即以政府为主要推动者。深圳市住建局和发改委等相关职能部门从上而下主导推动深圳市招投标制度的改革发展，深圳市招投标项目较多的企事业单位通过探索实践，自下而上创新驱动。在这样的机制下深圳市招投标制度稳步前进，已经形成与国际接轨、国内一流的具有深圳市鲜明特色的招投标制度。

四、结论

经过30多年的发展改革，深圳市招投标制度在不断摸索和改革中前进，途中虽遇到了很多挫折，但一直走在祖国改革发展的前头。目前已经初步形成具有深圳特色的招投标制度，但其中还存在一些问题，如定性评标标准的问题，需开展定性评审标准化研究，探索引入清标、专业机构评标。可以看出，深圳的招投标制度的制定，是学习国内外先进招投标管理模式并与深圳建筑市场自身发展规律相结合的过程。

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