国内陕南移民搬迁的研究现状及展望

2016-05-14张红霞

经济研究导刊 2016年5期

张红霞

摘要：陕南移民，是2011年陕西省省委、省政府从全局和陕南实际出发综合考虑实施的一项重大民生工程。国内学者对政策实施几年来的相关研究虽然尚处于初级阶段，但也取得了一定的研究成果。因此，在介绍陕南移民概况的基础上对已有文献从移民搬迁过程中存在的问题、应对措施和建议进行梳理、评述，并对以后应进一步研究的方向和内容进行展望。

关键词：陕南；移民；现状；展望

中图分类号：F328 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0041-03

引言

陕南移民最早可追溯到清代。当时，大量外来移民迁入后对山区进行开垦，使得耕地面积大幅增加，明显加快了当地经济开发的速度，在客观上促进了陕南移民迁入区的经济发展水平[1]。现阶段的陕南移民搬迁工程，是2011年陕西省省委、省政府从全局和陕南发展实际出发实施的从根本上解决陕南贫困地区民生问题的一项重大惠民工程和民生工程，也是迄今为止中国最大的移民搬迁工程。

搬迁是避灾、生态、致富、城镇化的需要。此次国内有史以来规模最大的移民搬迁工程启动以来，相关学者就围绕着这一重大举措开展了相关的初步研究。本文旨在对已有研究文献梳理的基础上进行总结，并明确今后应进一步深入研究的方向及内容，为后续研究提供些许思路。

一、陕南移民搬迁概况

陕南是指陕西南部地区，位于东经 105°30'—110°1'，北纬31°42'—34°24'之间，从西往东依次包括汉中、安康、商洛3个市，共辖28个县（区）。土地总面积约占全陕西省土地总面积的34.13%，人口占全陕西省总人口的24.10%。2013年，陕南地区生产总值为1 997.2亿元，占全省生产总值的12.48%。财政总收入达到182.05亿元，仅占全省财政总收入的6.06%。在陕南三市的28个县中，21个县（区）属于国家或省级贫困县。2001—2010年的十年间，陕南山区发生各类地质灾害约2 000多起，造成直接经济损失高达460多亿元。为了有效解决陕南频发的自然灾害和长期困扰地区发展的贫困问题，2010年陕西省委、省政府作出了陕南移民搬迁的重大举措，并及时通过和发布了《陕南地区移民搬迁安置总体规划（2011—2020年）》（以下简称《规划》），这标志着陕南地区移民搬迁安置重大工程正式启动。

根据该《规划》的安排，十年期间将累计搬迁居民64万户、240万人，约占陕西移民搬迁总数299万人的 80%，占陕南总人口的25%左右。其中，涉及安康市22万户、88万人，商洛市18万户、71.8万人，汉中市24万户、85万人。计划所需总投资高达1 109.4亿元。此次移民搬迁工程和以往的移民搬迁比较，具有搬迁规模宏大（240万人）、移民类型多样（5种）、搬迁周期较长（10年）、计划投资高昂（1 109.4亿元）四个显著的特点[2]。从具体实施移民搬迁的情况来看，有灾贫共济、全面推动，统筹安置、分层扶持，分步实施、阶段推进等鲜明特点[3]。从2011—2013年，陕南三市共完成移民搬迁20万户约76.3万人，占“十二五”移民搬迁规划总人数的53%，占10年总体规划的32%。从而使得陕南地区地质灾害伤亡率下降80%，洪涝灾害伤亡率下降70%，促使安康城镇化率提高4.7%、商洛城镇化率提高2%、汉中城镇化率提高1.7%。移民生活实现了由农村向城镇突破、由贫穷向小康的迈进。移民生产方式也由单纯依靠第一产业生存向务工和发展二三产业方面转变[4]。像这样既在农业园区、工业园区上班，又守住老家田地的“两栖”型农民，2015年省、市下达该县陕南移民搬迁任务2 400户，截至目前，14个集中安置点全部启动，主体完工796套、在建1 442套。总之，目前陕南移民搬迁政策整体有序按计划推进，实施几年来在生态、经济和社会等方面已初见成效。

二、移民搬迁过程中存在的问题

陕南移民搬迁安置工作实施几年来已初步取得了一些阶段性成果和积极的变化，如思想认识逐步深化、各项政策逐步完善、工作机制逐步建立、工作力度不断加大[5] 。但不可否认，在政策实施的过程中还存在诸多不容忽视的相关问题。例如，思想认识上存在畏难心理、观望心理、等靠心理和贪功心理[6]；政策宣传不到位、工程进度缓慢、安置率较低、地形制约山区选址难度大、配套资金不足、就业问题、后续产业薄弱、安置模式单一等方面的问题也非常突出[7]；搬迁县（区）存在规划编制水平不高、工作进展不平衡、配套设施建设滞后、入住率普遍较低、对产业发展重视不够等突出问题；思想认识仍有差距、拼抢机遇的意识仍有差距、工作推进的力度仍有差距，特别是搬富不搬穷、搬易不搬难、搬少不搬老“三搬三不搬”的问题特别突出[8]。陕南移民搬迁工程的基本要求是“搬得出、稳得住、能致富”。倘若移民的第一阶段存在的这些突出问题不能得到及时解决，将直接影响到移民的日后生计，也将影响到移民搬迁的成败。

三、顺利实施陕南移民搬迁的对策和建议

（一）统一思想提高认识

陕南移民搬迁是陕西省委、省政府高瞻远瞩战略决策的具体实践。因此，要进一步认识陕南移民搬迁工作在整个经济社会发展大局中具有综合性、引领性、根本性特征，就要强化各级领导干部作为陕南发展新型城镇化的主要抓手，形成集中财力办大事、惠民生的创新举措的共识[9]。

（二）拓宽资金筹集渠道

建议将陕西省各部门支配的公共基础设施建设项目资金等适当向陕南地区倾斜，进一步完善资金管理使用办法和相关规定，力争管好、用好有限的建设资金以提高资金的使用效益。将搬迁配套资金纳入各级政府财政预算中，通过土地增值和市场运作等方式多方筹措资金。对于在移民搬迁工程中提供信贷资金支持的金融机构，各级政府相关部门应制订相应的税收优惠政策。另外，通过财政贴息的方式鼓励金融机构发放移民搬迁贷款。与此同时，可以考虑由政府出资成立风险基金，对移民搬迁贷款提供相应担保，以便在贷款不能按时收回时可用风险基金对贷款机构进行适当补偿。同时，要通过积极引导政策性银行提供生活设施和生产设施的建设支持，引导大型银行通过支持县、镇小微企业发展，为搬迁农户提供就业机会；引导农村金融机构积极投放小额农业生产贷款，支持搬迁后的农户开展农业生产，旨在帮助移民户寻找致富之路。另外，还可尝试工商企业垫资建设、本地能人带头建设、村组干部示范建设、搬迁群众自主建设的四种建设模式[10]。

（三）因地制宜合理选址

《陕南地区移民搬迁安置总体规划》中明确指出，移民搬迁要密切结合工业化、城镇化发展、社会主义新农建设和生态环境建设进行。而此次大规模的移民搬迁工程，使得土地供求矛盾进一步恶化，因此，移民选址变得十分艰难。吴国新认为，要坚持有利于推动城镇化进程、有利于搬迁群众发展产业、有利于基础设施的“三个有利于”原则，科学合理地进行选址布点。冯明放研究认为，“座山临水”的居住方式是陕南应对自然灾害的现实选择，也是一种比较理性的选择[11]。

（四）安置模式灵活多样

在安置方式方面，应坚持以集中安置为主，并将陕南移民搬迁安置工作与当前的城镇化、工业化、农业产业化紧密结合起来。移民大多数为就近安置，比如吸纳移民进入城镇、统一建设的移民新村、小村并大村、自主分散安置等等[12]。陕南移民搬迁自实施以来，集中安置成为越来越主要的安置方式。2014年，陕西省再次提出集中安置率不低于搬迁规模 80%的目标任务。几年来，陕南三市集中安置率已由 75.6%提升至 91.2%[13]。在集中安置模式的基础上，不同的搬迁地结合当地实际情况选择灵活多样的安置模式。安康市按照集中安置为主和“三靠近”原则，即靠近城镇、靠近园区、靠近中心村进行移民安置，使得集中安置率达到了84%，搬迁了6.5万户30余万人；汉中市探索出了采取统规统建的方式，通过建设大型楼房化集中安置点为发展模式；商洛市移民搬迁安置方式应采取分散安置与集中安置相结合，以集中安置为主、无土安置与有业安置相结合，以有业安置为主和市内安置与市外安置相结合，以市内安置为主的多样形式。

（五）发展特色后续产业

要实现“稳得住、能致富”的目标要求，后续相关产业的开发非常重要。后续产业应从移民当地实际出发，根据当地的资源、经济技术和移民的自身条件，因地制宜，多渠道、多形式、多途径地开展，宜农则农、宜工则工、宜商则商，坚决不能一刀切[14]。汉中市应以“油菜花节”、“柑橘园”等为契机，进一步拓展旅游产业发展空间从而让移民落户新建旅游景区。安康市以充分发挥特色种植基地如茶叶、山菌、中草药的优势，将移民安置于中心村和新建集镇。商洛市以支柱产业，如现代中药、绿色食品、矿产建材、生态旅游为主导的四大产业和新矿区建设为手段，安排移民集中落户城镇，不仅解决企业用工不足，还解决移民就业问题，促进农民稳定增收[15]。

四、目前研究存在的问题

目前，广大政策研究者和学者对于如此重大的区域性移民搬迁活动及其可能产生的政策效果给予了很大的关注。但是，通过对陕南移民研究的相关文献进行检索和梳理不难发现，已有研究成果大都是具有官方背景或政策性研究，其所关注的议题主要集中在陕南避灾移民搬迁的政策背景、搬迁对象的类型、存在的主要问题以及如何完善移民搬迁等对策建议等方面，很少有学者涉及到农村的地方性文化制度对移民搬迁政策实施的间接影响，因此容易忽视搬迁引发的社会效果[16]。目前，研究者通过实地调查取得资料进行研究的较少，而所获取的主要是官方统计资料。因此，在移民政策实施初期研究的广度和深度略显不足。鉴于政策实施和研究时期较短，从研究的阶段性成果形式来看，主要是一些零散的期刊和报纸登载的论文，专著或硕士、博士论文较少，系统性总结的文章也较少。

五、进一步研究方向

（一）对陕南移民政策实施前、后移民户的生产、生活、收入、消费等方面进行纵向对比

陕南移民政策实施已有几年，占十年移民总体规划的近三分之一，那么移民户在移民前后生产、生活方式有无改变、家庭总收入是否增加、消费水平有无提高等方面的政策效果需要展开研究，以便为后续政策的微调提供一定的参考。

（二）对陕南移民搬迁和陕北移民搬迁进行横向比较研究，同时在陕南三市内部开展横向对比

陕西移民包括陕南移民搬迁和陕北（其中，白于山区39.2万人，黄河沿岸19.8万人）扶贫移民搬迁，分别涉及搬迁居民 240万人和 59万人，共计近300万人。很显然，此次移民的重点在陕南地区。陕南和陕北在移民的户数、人数、类型、模式等诸多方面存在显著不同，即使在陕南三市内部移民安置模式、后续产业发展等方面也存在着较大差异，因此，开展陕南与陕北、陕南三市内部的横向比较研究是非常有必要的。

（三）将陕南生态移民与发展陕南循环经济结合进行研究

2011年9月17日发布的《陕西省人民政府关于加快推进陕南循环发展的若干意见》中指出，要着力打造生态、秀美、富裕、安全的新陕南。同时，强调加快实施陕南地区移民搬迁安置总体规划，建设一批规划科学、设施到位、功能完善、保障有力的移民新区（村），一定程度上要确保搬迁移民搬得出、稳得住、能致富，最终促进搬迁地生态环境尽快得以恢复。2011年12月1日起施行的全国省级第一部促进循环经济发展的地方性法规——《陕西省循环经济促进条例》中突出了 “减量化、再利用、资源化”的原则，为加快陕西省经济结构调整，转变发展方式，建设资源节约型和环境友好型社会产生极大的推动作用。因此，以发展陕南循环经济为背景开展陕南生态移民研究具有较大的理论意义和现实价值。

（四）开展陕南移民搬迁资金筹集、管理、使用研究

本次长达十年的陕南移民计划总投资将达到1109.4亿元。陕西省政府办公厅于2011年11月8日下发了《陕南地区移民搬迁安置建房资金筹措方案》，明确了各专项资金整合的来源、管理使用要求，具体由陕西陕南移民搬迁工程有限公司、中景陕南移民专业策划团队、陕西宏途投资管理（陕南移民私募基金）有限公司、陕西融侨移民搬迁投资公司等四家有代表性的机构负责。但在工程具体实施过程中存在财政资金缺口较大、市县配套落实困难、没有专款专用、专项管理、单独核算甚至截留、挤占、挪用的问题，因此，研究如何拓宽筹资渠道（比如引入民间资本进入陕南移民搬迁），规范资金管理，有效提高资金的使用效益以保证移民的顺利推进尤为重要。

参考文献：

[1] 赵常兴，张小明，秦敏.清代陕南移民及其对当地经济的影响[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2004，（1）：127-131.

[2] 彭洁.对陕南移民搬迁的思考[J].产业与科技论坛，2011，（18）：7-8.

[3] 陕西银监局.金融支持陕南地区移民搬迁工程情况调查[BE/OL].[2011-12-05].http：//www.cbrc.gov.cn/shaanxi/index.html.

[4] 张国栋，谭静池，李玲.移民搬迁调查分析——基于陕南移民搬迁调查报告[J].调研世界，2013，（10）：25-27.

[5] 梁珂.关于陕南移民搬迁工作的几点思考[J].西部财会，2012，（6）：8-10.

[6] 杨冠军.关于实施陕南地区移民搬迁工程的思考[N].商洛日报，2011-06-23（1）.

[7] 王帅.陕南移民搬迁：三大难题亟待破解[N].陕西日报，2012-02-10（10）.

[8] 胡润泽.商洛市一季度移民搬迁安置工作点评会[N].商洛日报，2015-04-24（1）.

[9] 冯三俊.陕南移民搬迁与城镇化发展研究——以安康市为例[J].新西部，2013，（29）：17-18.

[10] 王，海晓明.围绕城镇增容实施移民搬迁——把陕南移民搬迁作为推进城镇化的有效载体[J].法治与社会，2013，（2）：67.

[11] 冯明放，彭洁.山区生态移民安置点选址的反思与建议——以陕南移民搬迁为例[J].改革与战略，2012，（12）：97-99.