新形势下我国事业单位内控制度建设存在的问题及对策

申慧君

摘 要：行政事业单位作为公共产品和公共服务的提供者，在政府转型的新形势下，其内部管理水平的提升不仅关系到单位自身的发展，与高效率服务型政府的建设也息息相关。新形势对事业单位建立健全内控制度提出了更高的要求。通过分析内控规范实施以来部分事业单位内控制度建设中存在的问题，提出有针对性的改进措施：提高内控意识，优化控制环境；加强风险防范，完善风险评估程序；严控设计与执行过程，规范控制活动；建立有效的信息沟通系统；完善内部控制监督机制。

关键词：事业单位； 内部控制；制度建设

中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：2095-3283（2016）05-0117-02

一、引言

党的十八大以来，我国一直致力于服务型政府的建设，坚持一切从人民群众的根本利益出发，以解决民生问题为根本着眼点，在发展经济的基础上，特别要大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，同时加强社会管理与廉政建设，以实现高成本审批型政府向高效率服务型政府的转变。事业单位作为公共产品和公共服务的提供者，为了适应新形势下政府职能的转变，有必要提高内控水平，完善内控制度，以有效地防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。2014年初《行政事业单位内部控制规范（试行）》开始实施，我国行政事业单位展开了内控制度的建设工作，但从近几年的实践看仍存在一些不足，制约着事业单位的长远发展，因而加强事业单位内控制度建设，完善单位内控体系具有十分重要的现实意义。

二、我国事业单位内控制度建设存在的问题

1.控制环境基础薄弱

控制环境包括治理职能和管理职能，以及治理层和管理层对内部控制及其重要性的态度、认识和措施。控制环境是行政事业单位内部控制的基础，它不仅决定着单位内部组织结构与内部纪律，也影响着单位内部文化及内部人员的控制意识，在单位内部控制中发挥着不可替代的作用。但现阶段，我国事业单位内控环境基础比较薄弱，具体体现在以下三个方面：首先，部分事业单位内部组织机构设置不合理，缺乏必要的系统性，没有设立相应的预算管理、审计监督等专业性机构，直接导致单位工作效率低下，难以适应新形势下经济的快速发展。其次，部分事业单位领导缺乏风险意识，忽略内控制度的建设；也有部分单位领导将其视为繁琐的形式主义，没有认真建设并完善内控制度，甚至将重大决策凌驾于内控制度之上，导致单位难以有效地开展内控工作。第三，单位内部缺乏健全的人力资源管理体系，造成一定时期内单位人员的聘用、培训、考核难以满足新形势下对单位内控建设的要求，严重影响到单位自身的长远发展。

2.风险评估程序不科学

风险评估程序是事业单位在经营过程中及时识别、系统分析与内控目标相关的风险，合理确定风险应对策略，并对伴随外部环境、管理要求等变化而变化的风险进行追踪评估和应对的过程。但实践中，相当一部分事业单位并没有建立科学而完备的风险评估程序，内控及风险管理意识淡薄使得我国事业单位普遍缺少预警、识别、评估、分析以及报告等与风险相关的内控经验。此外，事业单位风险管理部门对风险认识不充分，导致单位经营过程中对风险的应对力不强。

3.控制活动设计不合理

控制活动是在风险评估程序之后，事业单位针对识别出的风险及内控关键点所实际采取的具体控制措施、政策及方法。控制环境是事业单位内控制度的基础，而控制活动则构成了单位内控制度的核心，有效的控制活动可以保证事业单位在发展过程中和不断变化的内外部环境中识别风险并且及时进行应对，将风险有效控制在单位可承受范围内。2014年初实施的事业单位内控规范中明确了控制活动的重要性及可以采用的具体控制方法，但一些单位在实际执行过程中，仍因控制活动设计的偏差导致整个内控体系收效甚微。具体表现在：（1）部分事业单位在内部岗位设置时并没有明确相应的权力与责任，这使得原本不相容的职务由同一人兼职，为单位内部舞弊埋下了隐患。（2）有些单位对于常规业务的处理并未规范执行程序或手续，人为地制造了单位内部控制的漏洞，在舞弊和“越权”等重大问题发生时将难以应对。（3）目前会计从业人员水平参差不齐造成部分单位对于资产的管控并不严格，资产明细不清、长期无人盘点清查、账面价值不准等现象不仅影响到内控活动的效果，还造成了国有资产的浪费。（4）部分事业单位对预算编制缺少全局观，将预算编制的“权力”赋予财务部门，而财务部门难以从全局的视角预测各业务部门的收支并实时掌握单位资源现状，导致编制预算偏离单位实际情况。这种脱离实际的预算编制及预算管理工作不仅无益于单位内控制度的建设，还降低了事业单位资产及人力资源的使用效率。

4.内部信息传递与沟通不畅

信息传递与沟通是行政事业单位在进行内控管理时及时、准确地收集各种与内控相关的信息，并在单位内外部进行传递和有效沟通的过程。部分事业单位在运行中由于岗位职责的不明确造成信息传递的延误，领导与下级业务主管及上级主管部门之间信息沟通渠道的不畅不仅降低了工作效率，同时也在一定程度上妨碍了其自身内控制度的建设。

5.内部监督机制不完善

内部监督是事业单位对内控制度建立及实施情况进行动态的监督、检查，以实时监控内控的有效性，及时发现内控缺陷并加以改进的过程。但部分单位对于内控监督的重视程度不高，导致单位内部缺乏有效的监督机制。一方面，部分单位的内部审计部门形同虚设，其权力职责平行于其他业务部门，从而难以产生制衡和监督的作用；另一方面，部分单位审计监督部门的人员素质不高，其专业水平难以胜任对各业务部门工作的指导和监督。长此以往，弱化的内控监督机制必然会降低内控制度的整体执行效果。

三、完善我国事业单位内控制度的对策建议

1.提高内控意识，优化控制环境

优化行政事业单位内部控制环境首先要提高工作人员尤其是领导层的内控意识，只有领导层掌握内控相关知识，具有高度内控意识，才能合理设置内部组织机构，明确各岗位职责，孕育良好的文化氛围。此外，定期对业务人员进行宣传和培训，提高其综合素质，对于优化控制环境亦十分必要。

2.加强风险防范，完善风险评估程序

内控规范中明确指出单位内部应对经济活动建立定期的风险评估机制，每年一次对经济活动中存在的风险进行全面、系统和客观的评估，管理要求、外部环境发生重大变化时应及时进行风险重估。各单位应尽快提高风险防范意识，并对内控工作组织情况、内控机制建设及完善情况、关键岗位人员管理及财务信息编报情况等风险关键点予以重点关注并加强事前防范，进而完善风险评估程序。

3.严控设计与执行过程，规范控制活动

控制活动是单位内控制度的核心，科学合理的控制活动在设计之初就应明确各岗位职责及权限范围，将不相容的职务交由不同的人员负责，建立完整的授权审批流程及资产日常管理清查制度，并强化单位经济活动的预算约束，从单位业务层面上针对风险评估过程中识别出的风险点进行预防和应对。控制活动只有经过严谨的设计、严格的执行才能有效防控经营风险，预防腐败，保证单位资产安全和使用效率，提高公共服务的效率和效果。

4.建立有效的信息沟通系统

伴随电子网络技术的发展，各单位可考虑构建内控信息与沟通系统。该系统不仅可以使员工明确自己的职责权限，提高信息传递速度，同时为单位内部人员及单位内部与外部人员之间的交流沟通提供便利，从而提升单位整体工作效率。

5.完善内部控制监督机制

事业单位应充分认识到内控监督的重要性，依照内控规范的要求建立健全内部监督机制。一方面，各单位在综合考虑内部各部门之间制衡性的基础上，通过科学设置内部审计及相关监督部门，对现有内控制度进行定期或不定期的监督与考核，对内控有效性作出评价，并及时反馈内控执行中发现的问题，以尽快修正；另一方面，各单位可优先选择或培训一批专业能力和水平较高的工作人员对其他业务部门的内控执行进行指导和监督，以提高单位内控整体执行效果，完善单位内控制度的建设。

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（责任编辑：郭丽春 梁宏伟）