转移支付结构会影响边疆多民族地区公共服务供给吗？

王守义　张荐华

摘要：转移支付结构对公共服务供给有何影响是有争议的话题，对边疆多民族地区来说情况更为复杂但却极其重要。文章选取一般性转移支付和专项转移支付对云南省县级基本公共服务供给的影响作为研究目标，运用县级层面财政收支数据进行实证分析。从实证结果看，专项转移支付相比于一般性转移支付更为明显地促进了云南省县级层面的公共服务供给，而公共服务供给对一般性转移支付缺乏弹性，一般性转移支付比专项转移支付的“粘蝇纸效应”更为明显。完善后的专项转移支付制度仍然是边疆多民族地区政府更好地提供公共服务的主要保障因素之一。

关键词：转移支付结构；公共服务供给；边疆多民族地区

中图分类号：F8127文献标识码：A

一、问题的提出

我国真正意义上的转移支付是从1994年分税制改革之后形成的。中央给予地方的净转移支付从1994年的1 81904亿元增加到2014年的51 59104亿元，年均增长1925%，超过了同一时期中央财政收入1662%的年均增幅，在中央财政支出中的比重也从1994年的439%上升到2014年的6957%。从图1可以看出，在2000年之前，虽然转移支付总额一直在增加，但所占比重并没有明显变化，个别年份占比甚至有所下滑，说明财政支出安排在这段时间内并没有大的调整，转移支付的增加仅仅是因为中央财政收入的增加；2000年之后，转移支付以更快的速度增加，占比也显著提高，这种变化是伴随着国家经济战略，如西部大开发和振兴东北老工业基地等战略的实施而出现的。

在转移支付制度发展的过程中，存在着两个现象：一是在获得更多转移支付的同时，地方政府的财政支出绝对量及其占全国预算内总财政支出的比重均持续上升，从1994年的485%上升到了2013年的778%，可以说是承担了国家大部分的财政支出责任。二是转移支付相当于增加地方政府的财政收入，因而允许地方政府降低税率，同时增加公共服务的供给（Scott，1952；Wilder，1971），所以转移支付会改变地方政府的财政支出结构和公共服务支出结构。虽然有经验和实证分析文献表明，我国大部分省份的经济建设性支出随着转移支付的增加而减少（范子英，2013），但没有证据表明转移支付有利于缓解公共服务支出的不足。那么，一般性转移支付和专项转移支付的结构安排究竟对地方公共服务供给行为起到何种作用？其程度如何？

云南是我国西部少数民族聚集的省份之一，也是经济欠发达地区，县域间经济资源的时间和空间分布极不均衡。截止2014年，云南省129个县（区）中仍然有73个国家级贫困县（区），这其中还包含24个（云南省共有51个）民族自治县（区）。自分税制改革以来，云南接受中央转移支付呈明显的上涨趋势，年均增长速度几乎达到17%，与云南省财政收入和支出增速持平，财政转移支付在弥补财政缺口、平衡地方财力和改善公共服务方面发挥了极大的作用。尽管如此，云南省级层面以及县级层面的公共服务供给依然落后于东部各省及中西部部分省区，省域范围内各县区之间的公共服务供给能力和水平呈现出时间和空间的巨大差异，财政转移支付在改善民族地区的县级层面上的公共服务供给方面效果似乎并不明显。本文拟运用云南省县级政府财政收支及公共服务支出数据，实证分析财政转移支付结构对公共服务供给的影响，以期从微观层面了解转移支付结构对边疆民族地区政府提供公共服务的影响效应，进一步丰富财政转移支付与地方公共服务供给方面的文献资料，为政府边疆治理以及边疆地区的财政体制改革提供参考。

二、文献回顾

一般认为转移支付对公共服务供给的影响主要基于转移支付制度的功能定位，即转移支付制度的主要功能是实现地区间基本财政能力均等化，使每个地区的居民能够享有基本均等的公共服务水平，消除政府间公共服务水平差异对资源配置带来的负的外部性（Oates，1999）。也就是说，转移支付对地区公共服务供给的影响，主要体现在其对地区间财力的重新分配在机制与财政分权体制上对地方政府的激励不同，能够对地方政府的公共服务供给带来影响（Buttner，1999）。而这种影响体现在地方政府财政支出总量上即为转移支付带来的财力均等化会造成支出扩张的“粘蝇纸效应”（Oates，1999；Robert，2008等）；体现在地方政府财政支出结构上即为地方公共支出偏向基本建设、偏离公共服务的倾向日趋明显（傅勇和张晏，2007；张军等，2007；尹恒和朱虹，2011；付文林和沈坤荣，2012；宋小军等，2012等）。

就转移支付两大结构类型的研究来说，由于一般性转移支付不设定资金使用的限制条件，很有可能被挪用和挤占，上级政府通过它来实现公共服务均等化的政策意图难以达到预期的效果（伏润民等，2008），即一般性转移支付只会对地方政府产生收入刺激效应；而专项转移支付限定了资金使用方向和范围，实际上是变相降低了指定公共服务产品的价格，所以会对地方政府同时产生收入效应和替代效应。就现有文献来说，区分转移支付类型和结构对地方政府提供公共服务影响的文献不太多，主要代表性的研究和观点有：Kotsogiannisa和Schwager（2008）基于政治制度背景和官员职业生涯框架的研究认为，一般性转移支付对地方政府供给公共服务存在正面效应和负面效应，两种效应互相影响，并没有确定的结果。宋小军等（2012）通过对我国2 000余个县级政府样本和592个国家级贫困县样本数据进行实证分析，发现基本公共服务供给对一般性转移支付缺乏弹性，一般性转移支付每增加1%仅能带来基本公共服务支出002%的增长，而专项转移支付明显促进了基本公共服务供给。李丹等（2014）通过对民族扶贫县的实证研究，发现一般性转移支付仅对社会保障支出和行政管理支出影响较为显著，系数为负值。

三、数据说明、模型设定和变量解释

（一）数据说明

本文所用数据来自《中国县市社会经济统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《云南省统计年鉴》、《新中国六十五年统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》、EPS全球统计数据库以及云南省财政厅预决算公开数据和报告等，这些数据均经过一定的检验和修正，因此数据较为可靠。需要特别指出的是：（1）本文所用收入和支出金额数据均以2004年为基期，并用当年云南省CPI指数进行平减处理，保证数据免受价格波动等因素影响；在此基础上我们继续对财政收支数据做了人均化处理，以更好地显示数据变化趋势，便于比较，保证计量过程可靠性。（2）财政收支数据在实际计量时均进行了取自然对数处理，这样做的好处是不会改变数据的性质和相关关系，但更易消除异方差影响。（3）因为2007年财政部对财政支出口径进行了调整，而本研究数据的时间跨度为2004-2014年，所以我们引入了时间虚拟变量及其互动项，将2004-2007年时间虚拟变量值设置为0，2008-2014年的时间虚拟变量值设置为1，以便在两个不同的时期使用不同的截距项与斜率。（4）云南省县级政府有县、自治县和市辖区三种，我们在选取样本的时候采用宋小宁（2012）的做法，剔除19个市辖区①，采用了其他110个县2004-2014年的财政收支以及公共服务供给支出的数据。（5）转移支付数据处理方面，我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法，2009年起，中央进一步规范财政转移支付制度，将中央对地方的转移支付简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。本研究基本上将转移支付归为一般性转移支付和专项转移支付两类。

（二）变量解释

1.人均公共服务支出（lnBasicSerperit）：综合国内学者的相关研究，本文中公共服务的内容包括教育、医疗卫生、社会保障和城乡社区事务四个部分，其中城乡社区事务支出反映的是政府城乡社区事务支出。本文将各县每年四项支出相加之和除以当年各县年末人口的人均值作为衡量县级政府对基本公共服务的供给水平。

2.人均一般性转移支付支出（lnGelTransperit）和人均专项转移支付支出（lnSpeTransperit）：这两个变量是本研究考察的重点对象。

3.控制变量（Xit）：根据研究需要和数据可得性，我们选取的控制变量包括：人均税收收入（lnTaxperit）、人均财政收入（lnIncomeperit）、人均行政管理支出（lnAdminperit）、人均经济建设支出（lnEcoexpenditureit）、人均GDP（lnGDPperit）、万人床位数（MedBedperit）、人口密度（Densityit）、农村人口（Agricultureit）、城市化率（Citizenit）、万人小学生人数（Pupilperit）、万人中学生人数（Middleperit）、财政分权指标（包括收入分权指标（In_decentrait）和支出分权指标（Ex_decentrait））。其中，城市化率（Citizenit）=（当年县市总人口-农村人口）/当年县市总人口；财政支出分权指标=（县支出额/县人口） /（县支出额/县人口+市本级支出额/全市人口） ；财政收入分权指标=财政净收入/（财政净收入+转移支付）。之所以给出两种财政分权指标，是为了避免一种指标在评估计量结果时可能出现的偏差，从而使最后的结果分析更客观准确。

各变量的描述性统计见表1。

（三）模型设定

我们采用下面的面板数据模型估计财政转移支付对县级基本公共服务供给的影响：

lnBasicSerperit=α0+α1lnGelTransperit+α2lnSpeTransperit+Xit+εit

四、实证检验和结果

（一）面板单位根检验

如表2和表3所示，待估计数据为平衡面板数据，共包含110个截面个体，有11期观测值。虽然个体数N大于时序数T，时序特征并不明显，变量应该不会存在单位根，但保险起见，我们还是需对数据的平稳性进行检验。

目前，面板根检验方法较多，可供选择的有LLC检验、HT检验、Breitung检验、IPS检验、费雪式检验等（陈强，2014）。根据不同检验方法的适用理论和适用条件，加上LLC检验、HT检验、Breitung检验都有共同的局限——共同根假设，即要求每个个体的自回归系数都相等，为了克服各变量间共同根存在的可能性，本研究选用IPS检验方法对面板单位根进行检验，结果如表4所示。

从表4中可以看出，主要变量的t-bar值均小于1%水平的临界值-1740，故拒绝面板单位根的原假设；统计量Z-t-tilde-bar的p值基本趋于00000，同样拒绝原假设；人均财政收入在取滞后1阶进行IPS检验时，统计量W-t-bar的p值等于或趋于00000，显著拒绝原假设，不存在单位根；人均税收支出、人均行政管理支出、万人床位数和万人小学生人数四个变量，在做滞后2阶进行IPS检验时，统计量W-t-bar的p值等于或趋于00000，均显著拒绝原假设。由此，回归模型的主要变量不存在单位根。

（二）固定效应和随机效应检验

在处理面板数据时，根据不同的个体因素假设，模型可以采用固定效应和随机效应两种模型进行估计。为此，我们先进行豪斯曼检验。通过将人均公共服务支付（lnBasicSerperit）、人均教育支出（lnEduperit）、人均医疗卫生支出（lnMedicalperit）、人均社会保障支出（lnSecurityperit）、人均城乡社区事务支出（lncxshequswit）、人均行政管理支出（lnAdminperit）、人均经济建设支出（lnEcoexpenditureit）六个变量分别作为被解释变量进行分别检验，p值=00000，强烈拒绝原假设“H0：ui与xit ，zit不相关”，即拒绝不存在系统性差异的原假设，说明随机效应的基本假设不能成立，应该使用固定效应而非随机效应模型。

传统的豪斯曼检验假定，在H0成立的情况下，随机效应模型是最有效率的，这意味着ui与εit都必须是独立同分布的。如果聚类稳健标准误与普通标准误相差较大，则传统的豪斯曼检验检验不再适用。为了验证这一点可能给模型带来的影响，我们使用过度识别检验（overidentification test）来进一步验证，因为随机效应模型与固定效应模型相比，前者多了“个体异质性ui与解释变量不相关”的约束条件，也可被视为过度识别条件。过度识别检验结果如表5所示。

从表5可看出，命令xtoverid汇报的X2（11）统计量为234912，p值为00000，强烈拒绝“H0：γ=0”，即拒绝随机效应，应该使用固定效应模型。同样原理对人均教育支出（lnEduperit）、人均医疗卫生支出（lnMedicalperit）、人均社会保障支出（lnSecurityperit）、人均城乡社区事务支出（lncxshequswit）、人均行政管理支出（lnAdminperit）和人均经济建设支出（lnEcoexpenditureit）六个变量进行该检验，仍然是强烈拒绝原假设，应该使用固定效应模型。

（三）计量结果与分析

采用固定效应模型进行估计，回归结果如表6所示。

首先，我们对表6中的12个回归结果做如下说明：

（1）表中第（1）-（6）列的被解释变量均为公共服务支出，但第（1）列的结果包含了之前我们设置的所有变量，第（2）-（6）列则根据变量之间的相关性和变量解释部分的预想，分别剔除之前我们假设会对计量结果造成影响的万人小学生人数、万人中学生人数、农业人口、人口密度和财政收入分权等变量后的回归结果。

（2）表中第（7）-（10）列我们分别用公共服务支出的四个组成部分，即教育支出、社会保障支出、医疗卫生支出和城乡社区事务支出作为被解释变量，在保持公共服务支出变量一致的情况下，分别做固定效应回归，目的是检验回归模型设置和相关参数估计的可靠性。

（3）表中第（11）列我们用行政管理支出作为被解释变量，主要是为了检验其与一般性转移支付和专项转移支付的关系。

（4）表中第（12）列我们做了关于经济建设支出和相关变量之间的回归，主要检验其与一般性转移支付和专项转移支付的关系。

其次，我们具体分析表中的回归结果：

（1）首先，就一般性转移支付和专项转移支付对被解释变量的影响而言，无论是将公共服务支出、教育支出、社会保障支出或者是医疗卫生支出中的哪一项作为被解释变量，一般性转移支付和专项转移支付的增加均能显著改善其供给状况，但从系数上来看，专项转移支付比一般性转移支付对公共服务支出的影响大，这一点非常重要。其中两者差异最大的当属对医疗卫生支出的影响，专项转移支付对医疗卫生支出的影响（0254）显著大于一般性转移支付（00109），而且一般性转移支付对医疗卫生支出影响不显著，主要的原因可能是一般性转移支付里面包含的都是无条件转移支付，更能反映县级政府的真实行为，而专项转移支付更多地反映上级政府的意图。其次，无论一般性转移支付还是专项转移支付，对城乡社区事务支出的影响均不显著，而且系数相对较小，但对社会保障支出方面的影响却比在教育支出、医疗卫生支出两个方面大，这与以往学者的研究结论有所不同。本研究认为这主要是因为我们研究的是县级政府财政支出行为。县级政府承担了较大的社会保障责任，这也是上级政府在考核县级政府工作时偏重的方面，所以存在这种偏向是正常的。最后，两种转移支付在增加行政管理支出方面都显著，存在“粘蝇纸效应”，而且一般性转移支付力度的加大对云南省县级政府的“粘蝇纸效应”增加的影响更为明显；两种转移支付对经济建设支出的影响也是显著的，印证了很多学者的结论，但专项转移支付相比于一般性转移支付对经济建设支出影响更大一些，这可能是因为对云南省各县来说，道路交通以及农林水利电力等基础设施方面的建设和发展情况相比于全国水平较为滞后，国家和云南省每年都在通过各种专项资金大力扶持各县进行相关基础设施和道路交通体系建设，且力度越来越大。

（2）税收收入和财政收入对公共服务供给的影响基本呈现出显著的状态，这与其他学者的结论一致，也与现实经济发展情况相符合。这两者均代表了地方政府的财力水平，财力增强自然会增加其对各种服务的供给能力。只是有一点值得注意，在对城乡社区事务支出影响的比较中，税收收入对其影响的系数为负值，而财政收入的正向影响显著，且数值较大。这种现象发生的原因可能是城乡社区事务支出费用跟税收收入关系不大，其作为政府常态化和稳定支出的组成部分，支出金额的增减更多地受到政府整体财政收入的影响。此外，我们还发现，财政收入在社会保障支出和行政管理方面的支出不像在其他支出方面的系数那么大，尤其与转移支付形成鲜明对比。这一点自然说明地方政府在自身财力增强后，有明显的倾向将这种财力用于平衡其在其他方面的开支。

（3）云南省县级GDP除了对教育支出、医疗影响系数显著外，对其他变量影响几乎不显著，但随着居民生活水平提高，政府行政管理支出和经济建设支出急剧增加，相关系数显著，说明一个地区经济发展水平越高，对政府行政行为及基础设施的需求层次也越高，符合经济和社会发展的一般规律。

（4）财政分权确实给了地方政府更大的支出分配权，财政分权程度的提高能够极大地促进地方政府努力改进地方公共服务供给不足的状况，毕竟地方政府在满足居民公共需要方面更具有信息优势。但这一结果并不能掩盖公共服务供给不足的现状，毕竟目前中央和地方之间“支出高度分权、税收相对集权”所造成的财力与事权不匹配的情况还普遍存在，这一点可以通过支出分权指标和收入分权指标的系数的绝对值看出。

（5）万人床位数在5%的水平之下对公共服务供给整体是保持显著的，但其系数普遍偏小，说明其对公共服务各表征变量影响不大。这是符合云南实际的。一方面，医疗卫生是人们所需要的生活必需品之一，在这方面支出的增加势必会对公共服务有影响；另一方面，云南省是一个人口大省，但各县级医院和医院数目相对中东部省份偏低，县级政府在这方面受制于自身财力以及缺乏社会资本办医院的融资渠道，所以整体并不能对公共服务供给有显著影响，这也是我们在处理数据时排除市辖区的关键原因之一。

（6）农业人口和城市化率可以认为是同一个指标的正反两个方面，从相关显著性指标来看，至少有以下几点值得注意：一是城市人口越多确实会对教育和医疗资源提出更高的要求，这是符合理论和实际情况的；二是随着我国社会保障制度改革的逐步推进，社会保障已经基本覆盖了农村和城市居民，农村和城市居民之间社会保障程度的差别越来越小；三是单纯从实证结果看，城市化率高或农村人口多都未必表示城乡社区事务支出增加，虽然农村人口、城市化率和城乡社区支出三者之间计量关系显著。

（7）就万人小学生人数、万人中学生人数和人口密度三个变量来说，万人小学生人数几乎对每个变量的影响均为显著，但数值相对较小，万人中学生人数几乎对每个变量都不显著，回归结果也很小。最可能的原因之一就是义务教育主要是由中央财政担负的，地方政府的财政支出占比较小；人口数量本身并不是政府考虑提供公共服务的直接参考因素，因为辖区人口增加并不一定能够带来上级更多的财政转移支付，也并一定就能够促进经济发展水平的提高。

五、结论

就公共服务供给来说，财力与事权的不匹配使得转移支付对于地方政府的重要性日增。本文对财政转移支付对云南省县级层面公共服务供给的影响进行实证检验，结果显示：（1）专项转移支付相比于一般性转移支付对云南省县级政府提供公共服务影响更大，明显促进了基本公共服务供给。公共服务供给对一般性转移支付缺乏弹性，一般转移支付每增加1%仅能够带来公共服务供给9%左右水平的增长，却能带来199%的行政管理支出的增加；而专项转移支付在带来11%左右公共服务供给增长的同时，仅带来779%行政管理支出的增加，“粘蝇纸效应”相对于一般性转移支付要低得多；但专项转移支付不管是从绝对数量还是从相对比例方面来说，都不算高。（2）边疆多民族地区的县级政府财政支出结构偏向问题明显，突出表现为公共服务支出整体占比不高，尤其是涉及老百姓最关心的教育、医疗和城乡社区事务方面支出比例更低，而行政管理支出和经济建设支出所占比重相对较高。这种财政支出结构偏向背后的公共服务供给水平低的问题有很多原因，但对处于边疆多民族区的云南省来说，比较可能的原因是政府考虑本地经济增长和政绩最大化的行为导致财政竞争加剧，政府将更多支出用在了经济建设方面，进而所导致的公共服务供给效率下降。所以，就提高云南省县级层面公共服务供给来说，财力与事权不匹配并不能作为我们提高一般性转移支付比重、降低专项转移支付比重的充分条件，而仅仅是必要条件之一，增加专项转移支付仍然是促进地方政府提供公共服务的主要途径，完善后的专项转移支付制度仍然是边疆多民族地区县级政府更好地提供公共服务的主要保障因素。

注释：

①剔除市辖区的原因主要有两点：一是相对于市辖区，县拥有大得多的面积、人口和自主权，而市辖区的基本公共服务供给主要由地级市统一规划，统一供给，自主权较小；二是就云南省来说，市辖区整体经济发展、公共服务供给情况相比于其他县（区）要好很多、差异明显。

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Abstract：The impact of transfer payment structure on the supply of public services is a controversial topic， and the situation is more complex but is very important for the frontier multi-ethnic areas. The article selects the influence of the basic public service supply in the counties of Yunnan province brought by the general transfer payments and special transfer payments as the research target and carries out empirical analysis using the county-level fiscal data. As for the point of empirical results， special transfer payments play more important role in public services than the general transfer payments at the counties level in Yunnan province， significantly promoting the basic public service supply. However， public service supply is lack of flexibility for general transfer payment， and the flypaper effect which is brought by the general transfer payments is obvious. The perfect special transfer payment system is still one of the main guarantee factors for the government to provide better public services in the frontier multi-ethnic areas.

Key words：structure of fiscal transfer payment；public service supply；frontier multi-ethnic areas

（责任编辑：张曦）