官员更替频率、经济增长与工业产能利用率

李捷　余东华

摘要：以中国地方省级官员为例，实证分析了官员更替频率对经济增长和工业产能利用率的影响。结果发现：地方省级官员的更替频率与辖区人均GDP呈正方向作用关系，与辖区经济的短期和长期增长率、工业产能利用率呈反方向作用关系。为提升经济增长率、治理工业产能过剩现象，需要降低地方省级官员的更替频率，进一步完善地方省级官员尤其是省长的晋升考核机制，同时也要推动中国更基础性的制度改革。

关键词：地方官员；更替频率；经济增长；产能利用率

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2016.05.07

中图分类号：F426；F124 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2016）05-0031-04

Abstract：This paper analyzes the impact of local provincial officials turnover rate on economic growth and industrial capacity utilization for the first time. Empirical results show that local provincial officials turnover rate is negatively related to GDP per capita， local provincial officials turnover rate is positively related to shortterm and longterm economic growth rate and industrial capacity utilization. It gives some suggestion that government should reduce the local provincial officials turnover rate， improve the promotion mechanism of local provincial officials and promote more fundamental reform.

Key words：local governors； turnover rate； economic growth； capacity utilization

1 引言

进入新世纪，中国经济持续增长，但是经济增长率先升后降。同时，中国工业领域出现了较为严重的产能过剩问题，并延续至今[1]。当前中国正处于转型期，政府在经济活动中具备很大的话语权，探讨中国经济增长和工业产能利用率问题，决不能忽视政府背后实质性的个体——官员所扮演的角色和产生的作用。在中国，地方省级官员与中央的联系程度、对地方经济的干预程度要高于地方市级官员，因此本文将研究对象设定为地方省级官员。地方省级官员的频繁更替是否会使执政政策短期化、浮躁化，从而危及经济健康运行、导致工业产能过剩呢？为了回答这一问题，本文整理了2002～2013年中国29个省市自治区党委书记和省长①

的相关数据，研究地方省级官员更替频率对经济增长和工业产能利用率的影响。

本文的主要观点有两点：一是从官员预期的角度阐释官员的差异化问题。之前谈到官员的差异化问题多是从官员的自身特性、更替方式着手。二是从官员交流、干部任期制的角度，以官员更替频率为切入点来研究经济增长率下降、工业产能过剩的原因。之前的研究多是以官员晋升考核机制为切入点。为了形成一个完整的研究体系，本文先研究官员的更替频率如何影响其预期，再研究官员预期的变动对其执政政策的影响，最终得到官员更替频率对经济增长和工业产能利用率的影响。同时，本文的研究也推动了对中国干部任期制的探索。

2 文献评述

迄今，学术界尚未有关于官员更替频率与经济增长、工业产能过剩关系的文献。本部分从相关领域着手，进行论述。

2.1 关于官员与经济增长关系的文献

学术界对这方面的研究可分为两方面：一是经济增长能否带来官员晋升。Li和Zhou认为高层把辖区经济增长作为提拔下级官员的一个主要依据[2]；在周黎安（2007）、傅勇等（2007）、杜兴强等（2012）诸多学者不断努力下，以官员晋升考核机制为核心的官员政治锦标赛理论日趋完善；乔坤元（2013）认为中国地方省级官员晋升考核指标的主要内容是辖区经济增长，地方官员级别越高，晋升考核机制中经济增长的重要性越低；Opper和Brehm（2007）得出了类似的结论。二是官员更替对经济增长的影响。王贤彬等（2010）认为官员职务晋升前景越好，推动辖区经济增长的动力越强；杨海生等（2010）将地方资源禀赋与官员更替方式结合起来研究官员交流与辖区经济增长的关系。

2.2 关于官员与中国工业产能过剩关系的文献

学术界对这方面的研究可分为两方面：一是将政府视作一个整体。韩国高等指出过度的固定资产投资、制度的不完善和政府对经济的不适当干预是导致产能过剩的重要原因[3]；江飞涛等认为产能过剩的主要原因是政府对投资的补贴性竞争[4]；范凯林等（2015）认为政府管制政策的不当造成了钢铁、电解铝行业的产能过剩。二是从政府背后的官员着手。周黎安认为现行官员晋升考核机制促使官员不当干预经济，最终导致产能过剩[5]；干春晖等发现在地市级官员晋升的关键时期，官员往往会不当干预经济，从而导致产能过剩[6]。

总之，以上研究是多从静态的角度着手，本文则尝试从动态角度出发，在中央推行干部任期制的背景下，研究官员更替频率对经济增长、工业产能过剩的影响。

3 传导机制和理论假设

3.1 地方省级官员的频繁更替会导致执政政策的短期化、浮躁化

《中华人民共和国公务员法》仅仅指明地方省级官员的每届任期理论上为5年，但是并没有明确规定能否连任以及连任的届数。若晋升考核机制更侧重辖区经济增长，则地方省级官员的频繁更替会产生如下预期，若辖区内经济迅速增长，就有可能尽早结束一个任期，从而在政治锦标赛中占有优势地位。因此官员都会着力提高辖区经济水平，甚至不当干预经济揠苗助长。具体而言，官员对经济的不当干预主要体现在执政政策的短期化、浮躁化。执政政策的短期化有两方面含义：一是指新任官员改变前任官员的政策，导致辖区经济政策缺乏连贯性，追求个性化、差异化；二是指官员在任期内采取短期内易于出成绩的政策，比如采取关注基本建设投资而忽视人力资本的政策。官员执政政策的浮躁化更主要体现在政府价格信号方面，比如盲目给予企业财政补贴、融资优惠、土地和资源价格低廉、环保政策执行不力等。

3.2 地方省级官员执政政策的短期化对辖区经济增长的影响

地方省级官员清楚辖区的经济发展水平在晋升考核机制中所占的地位，因此具备干预经济的动机。官员的频繁更替会强化这一动机，甚至导致官员过度干预经济。因此，官员的频繁更替会促使辖区人均GDP的提升，但是官员对经济的不当干预会从根本上损害辖区经济增长的速度与潜力。

地方省级官员如果想尽快结束一个任期，不但要做到在短暂任期内交出一份完美的经济增长答卷，而且要表明这份答卷带有自身的“烙印”。新任官员为展现出超越前任的经济成就，往往会采取个性化、差异化的经济政策。考虑到地方省级官员的平均任期较短，因而经济政策易出现易变性、不连贯性，从而对企业的生产决策产生不利影响，最终对辖区短期经济增长率的提高产生不利影响。

地方省级官员的频繁更替会促使其在尽量短的时期内交出一份完美的经济增长答卷，原因一是官员知道经济成绩优秀的任期是短暂的；二是官员希望让自己的政策效果能够在任期内得到最大的体现。因此效果迅速的政策更受官员的喜爱。《管子》的“百年之计，莫如树人”这句话既指出了教育的重要性，也暗含了教育的长期性、艰巨性。2002～2013年，地方省级官员的平均任期约3年，相比效果迅速的基本建设投资，教育投资很难获得官员足够的亲睐。考虑到中国人力资本的积累仅仅是依赖政府主导的教育体系供给，“干中学”效应匮乏，因此中国人力资本质量偏低、回报率偏低，这进一步加强了官员用基本建设投资来替代人力资本投资的倾向。结果，人力资本的短板以及由此引发的要素结构失衡拉低了长期经济增长的潜力。综上所述，本文提出如下理论假设：

假设1：地方省级官员的更替频率与辖区人均GDP水平成正方向作用关系。

假设2：地方省级官员的更替频率与辖区经济的短期和长期增长率成反方向作用关系。

3.3 地方省级官员执政政策的浮躁化对辖区工业产能利用率的影响

地方省级官员为推动辖区经济健康发展，适度干预辖区经济增长并不会引起产能过剩，因为此时增加的产能得到有效利用。但是官员的频繁更替使得原本已很强劲的发展经济的动机进一步加强，官员为了在短时期内取得更胜一筹的经济成果，往往会加大干预经济的力度，这表现为执政政策浮躁化，扭曲了价格信号。官员过度干预经济以促进企业投资，浮躁化政策扭曲了企业面临的价格水平，使其低于正常的成本，企业认为投资是值得的，于是企业投资支出大幅增加、投资效率降低，企业出现投资过剩。企业投资的过度增加最终导致产能过剩。因此，本文提出如下理论假设：

假设3：地方省级官员的更替频率与辖区工业产能利用率成反方向作用关系。

3.4 省长和省委书记的更替频率对辖区经济增长、工业产能利用率影响的差异性

在中国，省委书记主持省委的全面工作，是省域的第一领导人。省长兼任省委副书记，是省委的二把手，省委书记的政治地位高于省长。省委书记主要侧重于党中央的各项方针政策的部署和落实；省长在省委的领导下负责全省的经济和社会发展工作。可见，省委书记和省长的分管领域略有不同、工作重点也略有差异。综上所述，本文提出如下理论假设：

假设4：省长与省委书记的更替频率对辖区经济增长和工业产能利用率的影响程度是不同的。

4 模型构建与数据来源

本文查阅《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》，搜集整理了2002～2013年中国29个省市区党委书记、省长的资料。为了检验假设4，本文分别针对省长和省委书记构建模型。为了检验假设1，本文构建如下模型：

变量下标i代表省份，t代表时间。gdp是人均GDP水平，以万元为单位，本文以1999年的价格水平为基期价格。zps、sps分别是省长、省委书记的更替频率，算法为12年内省长、省委书记更替次数/12。控制变量CONTROL为：gzl指国有资产比例，为国有企业的工业总产值与规模以上企业工业总产值之比；gdpzs指人均GDP增速之差，为上年人均GDP增长率与本年人均GDP增长率之差；syl指城镇登记失业率；lnl指65岁以上老年人口占总人口的比重；rl指人力资本，为高等教育在校学生数与总人口之比。

cnl指工业产能利用率，本文参考程俊杰[10]的协整法计算得到。控制变量CONTROL为gzl、czh、dscy、cznq。dscy指第三产业比重，为第三产业总产值与工业总产值的比率。cznq指城镇化扭曲程度，为建设土地出让面积与城镇就业人数之比。

5 实证检验与分析

目前，中国存在副国级的省委书记，政治地位、政治激励和干预经济的能力异于正省级省委书记。鉴于此，本文对正省级省委书记的样本再进行一遍检验。因为各省情况有异，所以本文选用固定效应模型。豪斯曼检验的结果也显示应当使用固定效应模型。

5.1 地方省级官员的更替频率对人均GDP的影响

表1是对式（1）和式（2）进行回归的结果。列（1）和列（2）的样本分别是省长、全体省委书记，样本数均是348；列（3）的样本是正省级省委书记，样本数是273。列（1）、列（2）、列（3）中zps和sps的系数分别在1%的水平上显著为正，从而验证了假设1。列（2）sps的系数值高于在列（1）zps的系数值，本文认为这缘于列（2）的样本中含有高级别的省委书记，干预经济的能力高于与其搭档的省长，经济增长在高级别省委书记的晋升考核机制中并非占有更重要的地位。对比列（1）、列（2）、列（3）中zps和sps的系数值，可以部分验证假设4。对于控制变量的系数，不再赘述。

5.2 地方省级官员的更替频率对经济增长率的影响

表2和表3分别是对式（3）、式（4）、式（5）、式（6）进行回归的结果。列（1）、列（2）和列（3）的样本与上文保持一致。表2中列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系数分别在10%、10%、5%的水平上显著为负。表3中列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系数分别在1%、1%、5%的水平上显著为负。从而验证了假设2。此外，对比表2和表3中zps和sps的系数，可以看出官员更替频率对短期经济增长率的影响更大，这与现实是相符的。对比列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系数值，可以部分验证假设4。

5.3 地方省级官员的更替频率对工业产能利用率的影响

表4是对式（7）和式（8）进行回归的结果。列（1）、列（2）和列（3）的样本与上文保持一致。列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系数分别在1%、5%、1%的水平上显著为负，从而验证了假设3。对比列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系数值，可以部分验证假设4。综合上述三部分的分析，可以完全验证假设4。

6 结论与政策建议

本文运用2002～2013年中国地方省级官员的数据，得出如下结论：地方省级官员的频繁更替会改变预期，诱使官员执政政策短期化、浮躁化，进而危及经济健康运行、导致产能过剩。具体而言，地方省级官员的更替频率与辖区人均GDP水平成正方向作用关系，全样本省委书记的更替频率对其影响最大，省长次之，正省级省委书记又次之。地方省级官员的更替频率与辖区经济的短期增长率、产能利用率成反方向作用关系，省长的更替频率对二者的影响最大，全样本省委书记次之，正省级省委书记又次之。地方省级官员的更替频率与辖区经济的长期增长率成反方向作用关系，省长和全样本省委书记的更替频率对其影响程度相当，正省级省委书记的更替频率对其影响最小。

根据结论，本文提出如下政策建议：

（1）从干部任期的角度，适当降低地方省级官员的更替频率，引导其为本省制定合理发展和缓解产能过剩的长效机制。

（2）进一步完善地方省级官员的晋升考核机制。其一，适度降低GDP在晋升考核机制中的地位，适度丰富晋升考核机制的考核内容，但是也应避免考核内容过多带来更大的扭曲；其二，从更长的时期考察官员治理地方的经济绩效。

（3）推动中国更基础性的制度改革。如果不改革不完善的基础性制度，只要官员晋升考核机制与经济增长挂钩，那么官员就能够利用上述不完善的地方不当干预经济。

参考文献：

[1]余东华，吕逸楠.政府不当干预与战略性新兴产业产能过剩——以中国光伏产业为例[J].中国工业经济，2015（10）：53-68.

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（责任编辑：冉春红）