基层协商民主的未来发展

韩福国　张开平

基层协商民主因直接关涉人民群众权益，成为社会主义协商民主实践的基础和重点。近年来，我国基层协商民主的实践呈现出蓬勃发展的态势。这些实践的着力点都是尝试构建一种基于现有治理格局基础之上的协作共治路径，其区别在于各自的切入点、拓展面和制度化水平有所不同。然而，各种实践中也不同程度地存在着发展瓶颈问题。未来基层协商民主应如何发展？

制度建设保证协商的民主性、平等性与持续性

协商民主在基层社会的发展需要一定的制度条件和实践空间。从实践看，我国基层社会推动协商民主深化发展的关键是什么？

提升协商民主的制度品质的核心问题是：与谁协商？协商程序如何保障？结果如何进入决策？中国社会治理中的协商民主实践的发展思路，如何由“协商”走向“民主”，从而追求更有效的民主治理，推动协商民主的可持续发展，必须克服面临的巨大制度“惯例”阻碍。在当下的中国基层社会，尤其需要官员的责任心推动，这是协商民主改革启动和发展的关键，因此，原本作为地方治理主导方的地方政府要打破“惯例”，改变传统的习惯性的模式，这需要极大的勇气与能力，这就离不开理性官员尤其是政府领导者的支持与推动。

从实践来看，协商民主发展比较顺利的地方，其党委、人大和政府乃至于政协，都比较重视社会的需求，主动创新，寻找合适的方式来解决社会发展的问题。未来中国基层协商民主的关键就是地方党委和政府成为协商民主的积极参与者，而不是被动式地应付民意。否则，协商民主即使在基层社会中出现了一定的模式，也会“昙花一现”，很难形成持续的制度化，也就无所谓社会治理的成效。

落实民主理念需要相应支撑制度“落地”的具体程序、方法和技术。否则，我们的民主就缺乏可操作性，造成制度优势变成了“空中楼阁”。那么，如何通过制度建设保证协商的民主性、平等性与持续性？

关于协商民主的未来发展，要重视制度的可操作化，提升制度实践的技术，通过程序的科学化支持民主的可操作化。因此，在基层协商民主的实践中，需要借鉴现代的社会科学操作方法，借助专家学者的力量进行流程设计。浙江省温岭市和云南省盐津县的实践，都充分证明了一个有效、有序和持续的基层协商民主制度，需要一个合理的操作程序来配套。

观察基层的案例经验，可以发现一个有效的制度实践，专家学者并不是决定地方政府选择什么样的议题，而是“各司其职”：政府选择政治议题，专家负责进行程序设计和操作化。基层协商民主改革与有关专家学者的指导密不可分，其客观的立场和丰富的理论知识在推动改革启动中的作用是不可忽视的，但是对选择哪些地方治理议题进入到协商民主当中，专家没有地方政府了解得深入和清楚，必须保持一个清晰的界限和认知，形成一个良好的互动结构。

从发展形态看，未来协商民主应当是多元形式还是行政命令式的统一模式？

现代对协商民主核心要素有一个基本的共识：“协商”与“共识”是自由、平等的公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式，有助于不同层面的政治共同体的政治实践。一个关键的问题在于，即使达不成共识，通过协商的信息沟通，也可以了解不同群体的意见和利益所在。协商能否达成共识，要看协商民主选择的是什么样的议题，以及参与协商的民众对协商规则的认同与了解程度，以及对协商议题的信息充分性。

因此，每个地方的经济发展情况不一样，社会结构不一样，议题的丰富程度不一样，进行协商的模式也肯定存在着差异。从中国三十年的地方政府创新的发展来看，不同的案例呈现出“百花齐放百家争鸣”的格局，恰恰是激励地方政府和社会进行实践的最大动力。但是在多样化的实践中，许多模式背后会有一个基本的逻辑在支撑着，那就是协商民主的基本理念，以及对问题解决的中国意识。所以在基层协商民主的推进时期，不要对所有的协商民主实践形态进行行政命令式的规范，而是通过政策进行引导，通过措施进行指导，通过方法进行激励。

应当如何与其他部分的制度整体性推进？

推动地方政府进行协商民主的一个强大动力来源于民众的民主诉求，以及政府本身对问题解决的诉求，基层人大和政府都对协商民主有着内在的动力和激励，协商民主的实践使基层党委政府的职责和基层人大对民意的整合功能得到有效回归，但是二者在协商民主中的功能是不一样的。

对于选举民主和协商民主来讲，不是某一种民主形式天然地优于另一种民主形式，也并非要在二者之间做出“单项选择”，而应把这两种民主形式结合起来，相互取长补短，使两种民主形式的优点都凸显出来。不是认为协商民主可以解决地方治理的问题，就可以忽视人大制度的发展。许多社会问题的产生和积累，在很大程度上恰恰是因为人大制度没有被激活，政府就承担了所有的问题解决功能。因此，如何在协商民主的推进中，寻求选举民主的进展，使得人大制度和政府的依法行政结合起来，是一个重要的政治性命题，否则，依法治国的使命就会失去一个基本的载体。

将民主作为一种治理资源嵌入现代社会治理中

在一些地方，程式化的协商对于一些老百姓关心的实际利益问题回应度有所降低，引起人们对基层协商民主有效性的质疑。如何看待这种现象？

任何一种民主形式，都是为了更好地解决社会发展问题，协调利益，实现人们发展的最大可能的公平。协商民主在中国基层的发展，恰恰是中国社会经济发展的需求，以及民生问题大量涌现的结果。社会民众在经济发展水平上的提升，会带来参与知识和能力的提高，同时为了解决民生问题，社会本身也会不断创新参与的形式。与此同时，地方政府也会在“倒逼机制”被动地或者“领导本能”推动主动地进行协商民主的试验，与社会民众达成一个有机的协商过程，从而实现基层社会的民主治理。

我们在基层协商民主的推进中，可以发现社会经济发展的基础，决定着民众的参与积极性和参与能力的提升，否则，社会缺乏协商的公共议题。基层协商民主的一个主要特征就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代社会治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在约束制度，其发展路径化解了民主与发展互为前提或者结果的外生困境，为中国基层民主的发展提供具体的实践形式。

从基层民主政治建设视角看，基层协商民主实践具有什么样的意义？

政党和国家的顶层设计理念，需要有一些底层架构来承接它的使命，分解它的任务，而基层社会的协商民主发展的战略，需要从这一视角出发，建构自己的行动框架。协商民主在基层的推进，可以有效地推进依法治国、依法行政的进程，为基层党组织和政府，以及人大、政协组织科学执政提供良好的参与渠道。一定意义上讲，协商民主与群众路线具有内在的契合性，群众路线的实质在于如何获取群众的真正需求，使得人民的利益和意见进入到党委政府决策当中去，而不是仅仅止于帮助人民群众解决眼前的困境。

无论如何，协商民主多样化的实践制度结果必然通过各种方式呈现在整个国家政治结构内，基层协商民主进展也为国家层面的协商政治提供丰富的经验和具有实质性内容的程序、方法、技术。