阳春播种，静待花开

赵俊杰

4月21日，市十四届人大常委会第二十八次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》（以下简称《若干规定》）。这部法规的出台既是贯彻落实中央、市委有关文件要求，对接上位法修改的重要举措，也是规范和推进本市基层人大工作的现实需要。

党的十八大以来，中央对于坚持和完善人民代表大会制度，加强人大工作特别是县乡人大工作高度重视。2015年下半年，中央下发“关于加强县乡人大工作和建设的若干意见”，全国人大常委会据此对地方组织法、选举法和代表法等三部重要法律一并作了修正，市委也转发了加强人大工作的有关文件。这些文件和法律对于加强基层人大工作提出了一系列新要求。另一方面，随着上海社会治理体系的不断创新和管理重心的逐渐下移，区县和乡镇两级承担的任务越来越重。在这样的新形势下，如何充分发挥区县、乡镇两级人大的作用，就显得尤为重要。纵观此领域的地方立法，目前上海市仅有一部1995年制定的关于乡镇人大工作的若干规定，对于区县人大工作的立法尚处于空白。因此，亟需重新制订一部涵盖本市区县和乡镇人大工作的地方性法规。

强化组织机构这根“主心骨”

区县、乡镇人大是基层国家权力机关，担负着宪法和法律赋予的重要职责，任务繁重，但有的地方还存在“牌子大、人员少、兼职多”的现象，与所承担的工作任务不相匹配。在新形势下加强区县、乡镇人大工作，组织机构的建设和人员的配备无疑是关键所在。

一是提高了区县人大常委会组成人员名额上限并提出专职比例要求。根据地方组织法要求，《若干规定》明确，区县人民代表大会常务委员会组成人员为十五至三十五人，人口超过一百万的，常务委员会组成人员不超过四十五人。其中，常务委员会专职委员比例应当达到百分之五十以上。

二是健全了区县人大及其常委会的机构设置。为加强区县、乡镇人大工作力量，推动人大工作专业化、经常化，根据地方组织法和中央、市委有关文件要求，结合各区县的实际情况，《若干规定》明确，在区县人大设立法制、财政经济、内务司法等专门委员会，在区县人大常委会设立办公室等办事机构和预算、人事代表等工作机构，还规定各区县人大可以根据工作需要设立其他专门委员会和常委会办事机构、工作机构，给予区县一定的空间和弹性。同时，对工作力量的配备和工作职责等也作了比较清晰的表述。

三是赋予了乡镇人大主席团闭会期间的明确职责。闭会期间的活动安排得怎么样，直接关系基层人大工作的效果，但乡镇一级人大仅在会议期间设有主席团，在闭会期间没有常设机构。尽管各地都有一些探索和实践，但是缺乏法制层面的依据和规范。新修订的地方组织法赋予了乡镇人大主席团在闭会期间一定的职权，《若干规定》结合本市实际，对乡镇人大主席团的组成和职责作了细化。比如，增加了乡镇人民代表大会主席团的人数及上限：一般为九至十一人，乡镇人大代表名额超过七十名的，主席团人数不超过十三人。又如，明确了乡镇人民代表大会主席团在闭会期间每三个月至少召开一次主席团会议，以便于乡镇人大依法履行职权。同时，规定了乡镇人大主席团在闭会期间的十三项职权，厘清了乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席的职责，并较好地回应了乡镇人大闭会期间的工作由谁组织、如何开展的问题。

四是增加了有关乡镇人大的机构和人员的规定。《若干规定》首次明确提出在乡镇人大设立办公室（代表联络室），办公室（代表联络室）主任的人选由乡镇人民代表大会主席团提名，乡镇人民代表大会通过。工作机构的设立和工作人员的充实，必将为更好地发挥乡镇人大的作用、加强人大代表的履职服务提供组织保障。

五是明确了在全市街道设立人大工作委员会。《若干规定》根据地方组织法的要求以及近年来本市各街道设立人大代表联络室的工作实践，首次明确了区人大常委会在街道设立人大工作委员会，作为常委会的工作机构，其组成人员由区人大常委会依法任免。街道人大工作委员会承担代表联系社区和选民、报告履职情况、履职登记等服务保障工作，根据区人大常委会的委托，办理监督、选举、视察、调研等工作，并且每年向常委会报告工作。

抓住开好人代会这个“牛鼻子”

人大行使法定职权，主要是通过会议的形式，在充分审议的基础上，依照法定程序作出决定。开好人大会议，是人大依法履职的重要保障。在实践中，部分地方，尤其是乡镇一级，有时存在会议召开不及时、会期过短、主要会议文件临近大会时才送到代表手中，不利于代表充分审议等问题。

为此，根据地方组织法和中央有关文件的要求，《若干规定》对于区县、乡镇人民代表大会举行的次数、会期等内容作了规定。明确区县人民代表大会会议每年至少举行一次，会期一般不少于三天。乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，会期不少于一天。如有选举事项，会期应当适当增加。《若干规定》还就提高会议质量提出三方面明确要求，一是在会议的准备上，要求区县和乡镇人民代表大会代表应当加强调查研究，为参加人民代表大会作准备；二是在文件送达的时限上，要求人民代表大会会议举行的三日以前，应当将会议的主要文件送交与会代表；三是在对待会议的态度上，要求代表应当认真准备和出席会议，并围绕议题审议发言。因病或者其他特殊原因不能出席的应当提前请假。

规范基层人大工作的“家常菜”

《若干规定》中有将近三分之一的条文对区县、乡镇人大的重要工作做了规定，其中既含有规范性文件备案审查、预决算审查等内容，与区县人大设立法制、财政经济、内务司法等专门委员会和常委会预算等工作委员会等内容相呼应，也包括监督、重大事项决定权和人事任免以及代表工作等重要事项。考虑到各区县、乡镇的实际情况不尽相同，对于重要事项的理解也有差异，因此，在《若干规定》中对于这些内容均采取留有一定余地的写法，允许区县、乡镇结合各自工作实际，进一步作出相应的规定，并在今后的工作中大胆探索、总结。另外，加强区县人民代表大会常务委员会、乡镇人民代表大会主席团与代表、选民和人民群众的联系、加强国家机关与代表的联系以及代表履职服务保障等内容，鉴于上位法和本市其他地方性法规中已有明确要求，《若干规定》只是作了原则性规定，避免重复立法，也符合“若干规定”的体例特点。

可以预见的是，随着《若干规定》的正式施行，将进一步夯实本市基层国家权力机关的基础，为今年下半年将在全市范围开展的区县、乡镇两级人大代表换届选举工作提供法制保障，为推动本市区县、乡镇人大工作和建设在新时期再上新台阶提供重要助力。