贯彻生态文明战略 系统强化环保治理

李惠芳

4月20日，市十四届人大常委会第二十八次会议对《上海市环境保护条例（修订草案）》进行了审议。这是条例自1994年12月审议通过，2005年较大范围修订后的第二次全面修改。本次修改，主要是贯彻落实国家推进生态文明建设的要求和环保法、大气污染防治法等上位法的新规定，完善相关制度，为本市进一步推进环境治理提供有力保障。同时，《条例（修订草案）》还创设了一些新制度，在全国范围内也有积极的探索意义。

立法背景：贯彻落实新要求新规定，为本市环境治理提供有效支撑

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列指导性文件，特别对大气和水污染防治提出了明确要求。2014年来，全国人大常委会相继修订了环保法、大气污染防治法等法律，现行环保条例的部分内容已与上位法冲突。环保条例实施十余年来，本市环保工作虽然取得了一些成绩，但环保形势依然比较严峻。2017年底，国家将对本市完成大气和水环境阶段性治理目标情况进行考核，现有法规难以为相关工作提供有效支撑，对条例进行修改已十分必要和紧迫。

修改重点：落实细化环境保护重大制度，强化相关法律责任

《条例（修订草案）》共八十四条，针对当前本市环境治理存在的短板和亟需解决的问题，对上位法和国家有关文件明确的污染物总量控制、排污许可、生态保护红线、生态补偿等重大制度予以了落实和细化；对各个领域的污染防治、环境监督管理和法律责任等进行了全面强化；并新增了绿色发展、信息公开等相关内容，有利于全面加强污染物源头控制和过程监管，提升本市的环境治理水平。

推进全社会共同治理。环保工作需要政府、企业和社会公众等各方面的共同参与。《条例（修订草案）》进一步强调了政府责任，规定将环境保护履职情况作为对政府和领导人督察和考核的重要内容；重点强化了企业的主体责任；并加大对公众绿色出行、节约资源、保护环境的引导。此外，还落实了公益诉讼制度，为公众参与环境保护提供多元化渠道。

强化源头治理，促进绿色发展。一是对生态保护红线制度进行细化，确定生态红线保护的具体范围，并使生态保护红线制度与城市规划相衔接。二是明确产业结构调整措施，限制淘汰高污染、高能耗产业，对高污染行业和落后工艺进行区域综合治理，对环境污染严重、环境违法情况突出的地区实施生态环境综合治理。三是积极促进循环经济发展，规定了推行绿色建筑、绿色交通和加强物资循环利用等措施。

积极推进环境污染市场化治理。主要是规定了环境污染第三方治理制度和排污权交易制度，明确排污单位可以委托第三方机构运营其污染治理设施或者实施污染治理，在建设项目环境影响评价阶段，可以通过排污权交易取得重点污染物排放总量指标。

推进总量控制制度。长期以来，我国环境保护管理主要采取污染物排放浓度控制制度，浓度达标即视为合法。近年来，国家适当提高了主要污染物排放浓度标准，但由于受技术条件的限制，单靠控制浓度达标，已无法有效遏制环境污染加剧的趋势。在环境容量既定的前提下，必须对污染物排放总量进行控制。新环保法将总量控制制度作为一项重要的管理制度予以了明确，《条例（修订草案）》在此基础上作了相应细化：一是明确新建、改建、扩建排放重点污染物的建设项目，排污单位应当在环评阶段取得排放总量指标。二是对现有排污单位的排放总量指标，由环保部门综合考虑排污单位的历史排放水平、行业特点等因素加以核定。三是建立奖惩制度。总量制度与企业利益密切相关，不少企业认为，将排污单位的历史排放情况作为总量指标的一项核定依据，对以往减排工作做得好的企业有失公平，建议对总量指标的设定标准进一步研究完善。

细化排污许可制度。排污许可制度是环保法的一项核心制度。《条例（修订草案）》对该规定进行了细化，明确了核发范围，要求涵盖所有固定污染源单位；对许可证实施动态管理。市人大城建环保委提出，《条例（修订草案）》关于这项制度的规定仍过于原则，缺乏可操作性，建议作进一步细化或授权市政府制定相应的实施办法。

完善措施，推进大气污染防治。大气污染防治是本次法规修改中的一个非常重要的问题。2014年本市通过了新的大气污染防治条例，面对近两年来大气污染防治的严峻形势和国家下达的考核任务，《条例（修订草案）》一是进一步扩大了污染天气应急措施的适用范围，将出现污染天气或者预报出现污染天气以及根据国家要求保障重大活动的情况纳入适用应急预案的情况。二是加强高污染机动车管理，在逐步推进高污染机动车淘汰的同时，要求托运单位不得委托使用高污染机动车运输的单位或者个人从事运输活动。上述两项措施在听取意见时争议较大，市人大城建环保委在审议意见中也提出要对其必要性和可行性作进一步研究。

扩大按日计罚的范围，进一步提高罚款数额。为克服环保领域“违法成本低、守法成本高”的弊端，《条例（修订草案）》根据上位法授权，将“违反管理规定无组织排放大气污染物”等情形新增为可实施按日计罚的事项，并参照《大气污染防治法》的规定，大幅提高罚款上限至一百万元。

主要亮点：创设污染防治协议等制度，体现上海特色

创设污染防治协议制度。借鉴美国、德国等国家的做法，对企业“提出高于现行排放标准要求”、“主动提出削减排放目标”以及“排放新类型污染物”等情况规定政府和企业可以通过协商确定最适合的规制目标，激励企业自觉节能减排。市人大城建环保委在听取意见时，有意见提出，在此项制度的设定中应特别强调企业的自愿原则，并且对“排放新类型污染物”的情况是否适宜采用协议的方式进行管理应作进一步研究。

创设土壤污染防治措施。近年来，土壤污染问题日益受到社会关注，目前仅环保法作出了原则性规定，实践中尚不能落地。《条例（修订草案）》针对本市土壤污染实际情况，从建立政府调查与企业监测相结合的土壤污染监控评估机制，强化土壤污染的防范和修复责任，严格规范污染场地用于敏感性建设项目等三个方面对土壤污染防治进行了细化。

此外，部分委员在审议时提出，为充分发挥法规对环境保护工作的引领和促进作用，《条例（修订草案）》应进一步理顺管理体制机制，加强对企业的政策激励和正面引导，鼓励环保科技创新；完善功能区划编制，增加生态系统保护和修复的相关内容；进一步完善发展循环经济、农业绿色发展以及规划布局的内容，并加强对农民科学使用农药的指导；高度重视噪声、土壤污染防治问题，细化完善相关制度；加强对政府部门及相关人员的责任追究，进一步规范行政主体的自由裁量权。

市人大城建环保委在听取意见的过程中，不少企业反映目前危险废物处理难、成本高，呼吁予以研究。部分专家和代表等建议应进一步落实国家已经明确或者正在试点推进的环保监察执法垂直管理、党政干部问责制等方面的要求；完善产业布局管理、区域限批、环境影响评价等制度；进一步加大企业的违法成本，适当提高罚款额度；研究建立环境强制保险等制度，体现上海先行先试的担当。