浅谈新《预算法》下预算平衡机制构建

【摘要】随着新《预算法》的颁布实施，我国公共预算管理的各项功能都有新的突破。原预算平衡机制存在着相应的弊端和问题，在新《预算法》下建立新的预算平衡机制有相应的创新意义。本文拟从相应问题出发，探讨新《预算法》下改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制措施和意义，对跨年度预算平衡机制的构建提出相应的办法。

【关键词】预算管理 平衡机制 构建

《预算法》被称之为经济宪法，统领着国家的财税改革，重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行。新《预算法》的亮点很多，在推动预算公开、强化预算功能约束，推行全面预算等方面都有明确的突破。其中，为了提高预算的前瞻性、适应性及更好的配合财政政策周期性调节的需要，新《预算法》第12条第2款明确提出了“建立跨年度预算平衡”，为今后的预算改革指明了方向。

建立跨年度预算平衡机制在新预算法中的明确提出，对目前财政超收与预算赤字的方式处理、预算执行与预算调整的衔接以及年度预算与中期财政规划的协调有着直接的影响。所以说建立跨年度预算平衡机制的提出，是改进预算控制方式、深化预算体制改革和完善财税法治建设的关键环节。那么为什么要改进预算控制方式，传统的预算控制方式存在哪些的不足呢？

一、原预算平衡机制及弊端

原《预算法》规定“各级预算应当做到收支平衡，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”。预算收支在年度内必须保持平衡，并且在原预算法中这样表述就表明了其以法律的形式固定了下来。每年不管财政收入真实情况如何，但必须要能够完成年初预算的安排，要不然就会要造成赤字情况的出现。这种以一个年度内必须收支平衡为基础的财政预算，在随着我国经济状况的高速发展，财政收入快速增长的实际状况下俨然已经不能适应经济社会发展的需求，并且还从一定程度上阻碍了经济的发展。主要弊端表现在：

（一）人为控制改变财政收入的进度

原预算法规定预算审查的重点是年度内收支平衡，并且要求收入征收部门在每一个年度内要完成上缴的任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，当经济增长比较快时，完成征收任务相对容易，财税部门会自动调节让其少征收，这样外面的资金流动性就会很好，经济就会更热；相反的时候就多征收，使得国家整体经济走向萧条，对国家相关政策的把握和宏观经济的发展都起到不好的作用。

（二）虚列或少报预算支出

在每个预算年度的末期不能达到总体收支平衡的情况下，就通过两种做法来调节收支，以达到年初预算“收支平衡、略有结余”的总体目标。一种是当收大于支时虚列支出，即以假支出来填充本年多余的收入，消化沉淀资金；还有一种就是当支大于收时，将本该列入当年的支出积压给来年列为支出项目，凸增来年支出压力。但是这两种做法都严重违背了会计真实性原则，在年终决算时提供虚假、错误收支信息，不利于决策部门进行决策判断，同时也严重削弱了预算的刚性和严肃性。

二、建立跨年度预算平衡机制的意义

（一）回归预算行为本质，实现实质意义上的平衡

预算平衡被作为各国财政宪法和法律中最重要的基本原则，这一原则非常重要并且绝对正确。建立现代预算制度的主要目的就是要通过预算的编制和执行来使得政府的收支保持平衡、实现对政府财权的运行和监督。但是，原《预算法》受限于年度性原则的短周期性要求，使用了一个静态框架来约束了一个持续的、动态的行为，构成了预算本身的不平衡。因此，我们真正要的预算平衡理念是：长期平衡、动态平衡和整体平衡。我们需要用更长的延展周期，通过具有前瞻性、计划性和延续性特点的跨年度滚动预算平衡和确保政府财政行为的稳健性和持续性，最终实现实质意义上的预算平衡。

（二）更好的发挥预算功能定位

改进预算控制方式是为了更充分发挥预算制度的规划、控制和管理三大功能和作用。改变传统预算控制模式中通过分配预算责权，安排预算程序、构筑预算责任，为了达到预算平衡而求得平衡的传统做法，实现年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期上，支出预算从年度项目改为滚动项目上。达到能够在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，改变传统模式年度性与规划的长期性这一重大冲突，完成现代预算制度规划、控制和管理三大功能的实现，进而更好的发挥其功能和作用。

三、建立跨年度预算平衡机制的要点

（一）要编制中长期财政规划

有专家曾经说过，中长期财政规划的制定对政府来说是非常重要。2008年国际金融危机之后，很多经济学家就意识到实行中长期财政规划的重要性。现在很多国家都编制了中长期（三年、五年最多十年）的财政规划。通过这个规划反映出在跨年度预算平衡所涉及到的主要因素中长期变动趋势，有了这个趋势的预测为指引，再根据规划的宏观框架和财政政策，结合预算的财政职能，就能确定出跨年度预算的中长期财政宏观收支、总体支出战略、未来几年支出优先顺序等等，由此确定出规划期间的一些重大改革、重要政策及重大项目的政策目标、实施方案和评价方法等。

（二）预算编制周期上建立三年或五年滚动预算

以前的预算控制方式只能对本年度内的事项做出安排，不能在时间上突破年度的限制去与之前后相邻的其他年度产生联系，但是事项的发生和进展确确实实又是在时间维度上紧密联系在一起的，于是就爆发出了传统年度预算在编制上的缺乏前瞻性和非延续性缺陷，同时也很大程度的制约了预算作用和功能职责的发挥。所以，改进预算控制方式从周期上建立与之动态的、周期性行为相匹配的跨年度的滚动预算应运而生。滚动预算的意思是财政安排做出的是超过一年以上的预算收支计划，比如三年或者五年滚动预算。而具体到编制工作上又可以在每个大的三年或五年滚动大预算框架下，具体细化出每一个具体年度的预算收支，使之可以与前后年度预算保持一致和呼应，这样一来就极大的增强财政政策的前瞻性和可持续性。

（三）建立预算项目库和中长期重大事项科学论证机制

跨年度预算平衡机制体现在宏观控制，微观开放。即预算要实现中长期的总体平衡可控，但是允许某个年度出现预算赤字。要有这种总体的宏现平衡控制能力，就必须要有对中长期的重大事项一个统筹安排和确立，并且进行科学论证，才能得到宏观的、相对准确的预测数据。所以重大预算项目数据库的建立应运而生，它是将中长期财政规划中确定要干的重大事项统一入库，保证实现预算安排的连续性和统一性。并且在中长期财政规划的框架下，每一年的预算编制项目从项目库中提取，确保不同年度之间保持政策的连续性，长远考虑，统筹安排。同时实现项目库中项目立项的科学论证机制，让中长期重大项目确实具有实施的可靠性，最大限度的保证跨年度平衡预算的前瞻性和可持续性。

作者简介：母丹（1981-），重庆綦江人，重庆第二师范学院财务处高级会计师，研究方向：高校财务管理。