区域经济视域下中外合作人才培养制度的构建研究

【摘要】《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中提出，广州作为国家中心城市、综合性门户城市、国际大都市，将会优先发展现代服务、先进制造、高新技术等产业，需要大量的国际化高级技术技能型人才，建立地方中外合作人才培养制度，规范中外合作办学是十分必要的。本文开展区域经济视域下中外合作人才培养制度的构建研究。

【关键词】区域经济 中外合作人才培养制度 构建研究

根据我国外事工作相关规定，中外合作办学及合作人才培养需要在“中外合作办学条例”和“实施办法”等法律框架下开展。对于具体区域的人才培养制度构建，应该考虑区域经济的特征，服务地方经济发展。比如，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中提出，广州作为国家中心城市、综合性门户城市、国际大都市，将会优先发展现代服务、先进制造、高新技术等产业，需要大量的国际化高级技术技能型人才，建立地方中外合作人才培养制度，规范中外合作办学是十分必要的。

一、中外合作办学的发展

中外合作办学是在经济全球背景下，中国教育与国际接轨的一种有益尝试与探索，随着我国对外开放政策的不断扩大，教育教学改革不断深入，中外合作办学发展迅速，办学模式趋于多样化，办学规模逐步扩大，日益成为国际教育交流与合作的重要模式。

（一）中外合作办学的涵义

2003年国务院颁布了《中华人民共和国合作办学条例》，在第二条中对中外合作办学进行了界定“中外合作办学为外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动。”从此，中外合作办学逐渐升格为中国教育事业的一项组成部分。

为了更好地贯彻《中华人民共和国合作办学条例》，2004年教育部又颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，进一步细化了管理和措施。这两项制度的颁布充分体现了国家的重视与支持。在《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》中第三条还规定了：“国家鼓励中国教育机构与学术水平和教育教学质量得到普遍认可的外国教育机构合作办学，国家鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学。”

（二）合作办学的新发展

近年来，中外合作办学打破了停滞不前的格局，取得了长足发展。截止目前教育部通过的中外合作办学机构和项目有930个，由省级人民政府和教育行政部门审批并报备的中外合作办学机构和项目1049个，全国中外合作办学机构和项目共计1979个。上海纽约大学、昆山杜克大学、温州肯恩大学成立并招生。此前，我国也拥有了3所具有独立法人资格的中外合作大学，宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学和北京师范大学—香港浸会大学联合国际学院也取得了良好的效果，赢得了社会好评。

二、中外合作办学的类型

中外合作办学的类型普遍根据办学的形式来分，一般分为“中外合作办学机构”和“中外合作办学项目”。“中外合作办学机构”指外国和中国的有关教育机构联合开办的教育机构，主要开展合作办学各项业务，有些具有法人资格，有些不具有法人资格；“中外合作办学项目”则指中国与外国的教育机构开展合作办学，以招收中国公民为主要学习对象的教学活动，主要在学科、专业、课程等方面展开合作，但并不设立专门的教育机构。

三、中外合作办学的意义

（一）培养国际人才

随着经济全球化，中国加入WTO等国际形势，国际合作教育成为了一种世界潮流，日益激烈的国际竞争逐渐变为人才的竞争，培养既掌握专业知识，又具有国际视野，创新意识强、沟通能力强、跨界文化融合能力强、处理信息能力强的国际通用型人才，渐渐成为我国高等教育人才培养的重要目标。中外合作办学，既可以引进国外优质教育资源，又可以学习国外先进教学理念、模式和内容，既可以引入国际教育课程，积极推进双语教学，又可以通过中外教育的融合，推进教学实践上的互相交流与融合，培养国际通用型人才，增强国际竞争力。

（二）培养国际化高水平师资队伍

大学办学的关键在于师资。在中外合作办学过程中，外方会派出外籍教师到中方进行授课，中方教师在与外方教师相处的过程中，既可以学习到其教学方法，取长补短，不断提高自身教学质量；又可以通过项目研究，不断提高自身研究水平与能力；此外，中方教师还可借助合作办学，获得出国学习与进修的机会，大大提高了教师的国际意识和学术水平，促进师资队伍的向国际化高水平发展。

（三）有利于推进和发展我国教育事业

中外合作办学，在引进国外先进的教育思想理念、教学管理经验，培养出高水平的国际人才之余，还能引发我国对现有的人才培养的政策和制度进行反思和比较，推进陈旧观念的改变，教育管理体制改革和教育市场的完善，有利于推进和发展我国教育事业。

（四）有利于缓解我国教育经费短缺等矛盾

自从改革开放以来，我国非常重视中外合作办学，制定了许多吸引外资的政策，拓宽教育投资渠道，在一定程度上缓解我国教育经费短缺，政府财政教育经费有限，国内教育总供给不足所带来的矛盾。尽管如此，由于我国办学基础薄弱，中外合作办学仍是缓解教育经费短缺的很好途径，应大力提倡。

四、中外合作办学体制机制建设

（一）中外合作办学的制度体系

目前，我国建立的中外合作办学制度包括以下四层：

第一层：包括《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等有关法律层级；第二层：包括《中华人民共和国中外合作办学条例》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《中外合作办学条例实施办法》、《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》、《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》、《教育部关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》等国家颁布的行政命令和规范文件；第三层：包括《广东省人民政府办公厅转发省教育厅关于引进世界知名大学来粤合作举办独立设置高等学校意见的通知（2013年）》等地方政府颁布的行政命令及规范文件；第四层级是由合作院校发布的制度规定。这四层制度体系权威性从高到低，构成了地区中外合作办学的制度环境。

（二）中外合作办学机制建设

按《中华人民共和国中外合作办学条例》，我国国内目前中外合作办学的治理结构，多数会采用理事会、董事会或联合管理委员会领导下的校长负责制。但由于中外合作办学在教育主权、意识形态传、国家安全、民族教育保护等问题上要维护中华人民共和国的利益，因此在制度设计上对中外合作办学的治理结构有一定影响。例如制度中规定“董事会、理事会或联合管理委员会中，重要权力决策机构的中方组成人员的安排不得少于二分之一”，“中外合作办学机构的校长或主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍，在中国境内定居”等。

中外合作办学的组织层级有两级，即决策层和执行层，决策层为中外合作双方代表组成的董事会、理事会，执行层为以校长为中心组成的经营管理层。

中外合作办学的产权配置。中外合作办学的产权配置主要分为两种，一种是以引进为主，一种以代理为主。以引进为主一般在国内高校较多见，主要为了引进国外的优质教育资源而合作。如某高校某学科较硬件软件设施较弱，为了加强学科建设，该校会在国际上寻找针对学科世界水平较高的学校或机构为合作办学对象。为了在合作中达到双赢，一般中方以投入土地、房屋、购置设备等有形资产为主，外方以提供技术和知识等无形资产为主，最终外方一般要求按转让的技术和项目计算获得固定收益。以代理为主一般具有浓郁的国际贸易色彩，中国只是外方的教育品牌代理，在合作中，外方投资目的主要是为了教育出口和占领中国市场，投资包括资金、土地房屋、教学设施等有形资产，也包括品牌、技术、机构等无形资产。中方仅按外方提供的计划和教材，组织外籍教师实施教学，最终颁发的是外国学历证书或职业资格证书等。

中外合作办学的管理。中外合作办学的管理机制包括激励机制和约束机制。激励机制具有两方面，一方面是办学利益回报激励，外方可以通过办学获得利益进行回报，中文除了办学回报收益之外，还有用人激励，即中方在人员聘用、师资培养等方面上拥有自主权。约束机制也具有两方面，一方面是在我国，中外合作办学的审批、检查和监控制度非常严格，特别是有关教育主权等问题，国家的约束非常严格，另一方面，由于是中外合作办学，出于双方利益、民族教育保护、国家尊严，安全等多角度思考，中外合作双方也会进行互相有效监督。

五、中外合作办学机制存在问题

（一）产权模糊性

虽然《中华人民共和国中外合作办学条例》、《中外合作办学条例实施办法》中对中外合作办学的资产管理、财务管理均进行了规定，但由于中国一直以来坚持中外合作办学属于公益性事业的主张，所以在制度中对合作办学投资与回报、经营与利益等问题较模糊。虽然在《民办教育促进法》第五十一条的规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可从办学结余中取得合理回报”中可以参照，但如何取得这一合理回报目前未明确。投资回报不明，导致了产权的模糊性。这一问题将会导致：第一，由于投资越大，风险就会越大，导致外方不敢大胆地进行投资合作办学；第二，因为外方担心回报周期太长，风险太大，不愿进行大项目合作，导致合作项目较单一。

（二）股权与控制权的制度设置不利于建立良性治理机制

在《中华人民共和国中外合作办学条例》第二十一条中规定：“理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于二分之一”，第二十五条规定：“中外合作办学机构的校长是主要行政负责人，应当具有中华人民共和国国籍”。这两条制度是国家是出于对教育主权、意识形态和安全的角度来考虑设置的，即表示在中外合作办学机构中，中方在任何时候都可以拥有绝对的控制权和经营权。尽管制度的设计是为了维护国家利益的角度来考虑，但违背了投资规律。在经济活动中，一般来说，投资股份比例大，其风险就大，所以一般会安排大股东拥有相应的经营权和控制权。因这一制度，会导致如果外方投资股份超过一半，那么外方就会因担心自己的投资利益难以保障，而不敢大胆投资。因此，要消除或减少股权与控制权的设置非对称性，应建立良性的治理机制。

（三）质量保证体系缺乏

我国随着改革开放，许多大中型城市开设了中外合作办学项目，虽然中外合作办学项目多，但整体水平良莠不齐，尤其是没有形成规模。同时，我国的政策中缺乏对外方投资利益的保障制度，外方投资大多以赢利为目的，外方更希望在国际教育服务贸易中获利。但制度的缺乏限制了外方的资本进入，也限制了中方的合作机会。另外，引入的教育资源也缺乏质量保证体系。因此，我国如果要通过中外合作获得更多的国际优质资源，不仅要建立保护外方合法权益的保障制度，还要建立有关办学质量和教育主权的保障体系，不断提升教育教学质量。

（四）地方制度体制需要完善

在中外合作办学上，地方政府一方面要进一步出台一系列配合国家、教育部就有关法律、法规的落实文件，另一方面，地方政府也应出台与产业结构、类别以及人才需求匹配的中外合作导向性制度规范，此外，中外合作办学主体在内部制度建设上也尚需完善。

六、构建中外合作人才培养制度建议

通过以上分析，明晰中外合作办学产权，推进混合所有制办学；完善法律制度体系，规避制度体系中的冲突；加强地方法律制度建设，引导办学主体服务地方经济；推动办学主体规范中外办学；稳步持续的扩大创新型中外合作办学试点。通过一系列的制度建设措施，将会促使我国在中外合作人才培养领域取得的成果得以保持，将促进我国教育事业进一步与发达国家接轨。

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基金项目：广东省广州市教育局2013年高职教育综合改革攻关项目“区域经济视域下中外高职院校合作培养制度的研究与构建”。

作者简介：朱志坚，男，广州科技贸易职业学院教授，研究方向：教育学。