完善我国国家审计监督制度的思考

刘宁

【摘要】国家审计监督是保证我国经济健康稳定发展的必要条件，也为提高会计信息质量提供了相应手段，有利于我国税收权力使用的监督和制约。本文通过对中国国家审计监督制度存在的问题、原因进行探讨与分析，从而提出有利于提高我国国家审计监督质量有效且具有可操作性的一些建议与措施。

【关键词】国家审计监督内在弊端制度缺陷立法完善

【中图分类号】D922.27

根据税收法律体系的分类标准，我国的监督主要分为国家机关监督和社会监督两大类。其中，国家审计监督是国家机关监督中十分重要的组成部分。随着经济的不断进步，我国与国外交易主体的联系日益密切，在长期发展中，将实施国家审计监督制度过程中出现的种种问题逐步解决，已形成较为成熟的国家审计监督制度，对国民经济的健康稳定发展起到了积极的推动作用。但是没有一个制度是天生完美的，对新形势下我国经济产生的种种问题，如经济发展过程中违法违纪行为层出不穷、会计信息质量有待商榷、国有资金使用者难以进行经济自我监督和评价等，都需要国家从多个方面加强对权力使用的监控和引导。

一、国家审计监督的地位和作用

国家审计监督机构的设立在《宪法》中有专门的规定，由国务院批准建立，拥有较高的法律地位。其基本职能就是对财政收支进行监督与管理，不仅包括中央政府，也包括中央下属的各级地方政府以及国家控股或参股中属于国有资产部分的金融机构或相关单位等。由此可以看出，国务院总理是国家审计监督的最高指挥者，审计监督机构并不受其他任何政府机关、单位或个人的干涉，完善的国家审计监督制度有利于推进我国民主法治的进步，对反腐倡廉也有督促和警示的效果，进而维护我国社会的健康和安全。因此，国家审计监督在我国的发展进程中具有不可取代的重要作用。

首先，作为国家治理工具，国家审计具有监督权力使用的重要职责。一个国家在国家审计监督制度较为成熟，积极发挥其权力制约监督职能的时期，国家经济发展则较为稳定，国家兴盛；反之，在审计监督被疏忽，未能发挥其职责时，国家发展就会走向下坡。

其次，国家审计监督制度不仅有其独特的法律性质，而且有利于促进中国的民主和法治。没有完善的国家审计监督，却想要实现民主法治这个目的，可能性并不太小，几率很小。同样，如果不需要实现民主法治这个最终目的，建立国家审计监督制度也不再具有其重要的意义。

最后，国家审计监督制度有利于确保国家经济更为安全地运行。从本质讲，国家审计监督制度是国家在大力发展经济文化过程中引导国家行政机关行为、时刻进行监督以及及时纠正其不当行为的一种预警系统。伴随全球经济的一体化和经济发展环境的复杂化，作为一个人口大国，有国家审计监督制度这样一个机制来保障我国经济发展的健康与安全是十分必要的。

二、我国国家审计监督制度存在的问题

（一）我国行政型国家审计监督体系的内在弊端

我国的国家审计监督机关由中央和地方审计机关两个部分组成。地方的审计机关不仅受本级政府指导，同时也得向高一级审计机关汇报相关业务，即所谓的“双重领导制度”。改革开放初期，政府要转变为与市场经济相适应的行政体制，这种行政型审计体制，能同时提高行政效率与业务水平，极大地促进了当时经济的发展。但时至今日，行政型审计体制的弊端已逐渐显露，主要有以下三点：

一是独立性受损。在进行各级政府审计时，由于政府的行政管辖权限制，不能达到完全的独立审计，难免为政府腐败提供一定庇护。

二是真实性受损。审计机关在一定程度上受当地政府领导，第一手的审计结果自然也由当地政府负责公开，这就会对审计结果的真实性构成威胁，有隐瞒或篡改部分审计结果的可能。

三是审计结果不一定能落在实处。司法机关和人大根据各级审计机关提交的审计报告评价当年各级政府的经济活动，并对违法犯罪行为追究其法律责任，以上两点使审计过程和审计结果暴露在被审单位的控制之下，势必会影响司法机关根据审计结果采取措施的效力，使国家审计流于形式。

（二）审计权利与义务关系不明确

按照审计制度的隶属关系，国家审计体制模式可分为立法型、司法型、独立型和行政型四种。立法型国家审计制度下，审计机关隶属于立法机构，完全不受行政权的影响，能充分保证审计独立性；在司法型国家审计监督中，审计机关相对独立，属于司法机构的一部分，能够直接使用相关的司法审判权，使其具有特殊的权威；独立型国家审计监督独立性最高，审计机关只受法律约束，也只需对法律负责，但缺少司法型的相关权力。

相比之下，我国是一种双重领导的行政型审计监督模式，各级审计机关在行政方面需受同级政府的领导和约束，但同时在其职能、业务发挥的过程中也受到高一级审计机关的指挥，从受政府的行政管理这一点来看，审计机关对政府负责，而从审计业务和审计目的来看，审计机关应当对人大，进而对人民负责。双重领导制度下，国家审计权利与义务的对等关系不明确。

（三）有关国家审计监督的相关立法存在漏洞和不足

首先，国家审计监督权力和其法律责任具有不对称性。《审计法》的相关条例赋予国家审计较大的权利范围，特殊情况下对被审计单位有权采取强制措施，但在对其法律责任方面的界定却不甚明确。对于审计人员的不当行为，只有在其行为严重到足以构成犯罪时才会受到法律的制裁和惩处，而其他情况下，只要并未构成犯罪，程度较轻，可能只受到行政处分，并没有实质性的惩罚措施。这种情况极易导致审计权的滥用甚至腐败。

其次，国家的审计报告质量不具独立性，易受影响。审计准则要求国家审计相关人员在实施相关审计程序后，需就被审计单位职能的履行情况提交审计报告；但依照《审计法》，审计报告的出示还需征得被审计单位的同意，从而使其失去了应有的独立性。事实上，作为一种结论性法律文书，审计报告是否通过应由审计机关决定，根据实际情况是无需征求被审计单位意见的。因此，废除或修改相关的法律法规显得十分必要。

再者，我国国家审计监督对象范围过小。目前《审计法》中涉及的监督对象主要是一些国家政府部门、国家控股持有的企业单位及金融机构等，但随着时代的发展，使用国家财政资金和国有资源的主体众多，不仅包括政府、人大及各种事业单位，还有军队和各种社会团体。在这种情况下国家审计便会出现盲区。当审计范围、制度方面并没有完全担负其应有的职责时，那么就不能视其为真正意义上的国家审计。

最后，国家审计公告制度也存在缺陷。审计结果公告制度有利于我国国家审计监督机制和社会外部的沟通和交流的加强，形成对权力机制的双重有效监管，促进民主与法治建设。但目前我国的国家审计在公开信息的过程中缺乏一个完整和细致的总体规划，不同部门审计信息公开的范围和程度是有区别的，公众参与度也不够高，其公开的反馈机制也有诸多漏洞。

三、完善我国国家审计监督制度的主要措施

（一）加强审计机关独立性

行政型的国家审计监督制度下，审计机关被被审计单位领导，丧失独立性。从世界各国的国家审计制度发展来看，这种审计模式稍显落后，审计机关独立于政府是一种必然的趋势。因此加强国家审计独立型，需要从根本上改变行政型审计模式，将国家审计机关从双重领导制度中解放出来，变双重领导为只服从于上级审计机关的单向领导制度，比如将审计机关纳入人大或纪检监察机关，这都是对行政型审计的改变，都是加强审计独立性的尝试。当审计活动脱离被审单位的控制，审计结果才能更为可信，将审计作为扩大政府活动透明度、打击贪污腐败的一种手段才会更有效。因此，在国家审计独立于政府体系之外的整体大潮流下，我国加强国家审计独立性，改变其行政型国家审计是大势所趋，不可扭转。

（二）对现行的法律法规进行补充及完善

我国现行法律法规体系主要由《审计法》、审计报告准则、国家审计监督执行指南等众多部分组成。在整个法律法规体系中，应该以《审计法》为总纲，进行审计行为规范的主要方向指导；然后在其总指导下对审计报告准则和国家审计监督执行指南进行补充与完善，将国家审计监督报告制度进行具体化、实务化、可行化；同时，制定和完善相应的审计信息披露的各种相关法律条文，如“信息法”，“责任法案”，以法律条文的形式规定国家审计系统程序是明确和落实的，并对其提交的审计结果公告的法律性质及运行机制等以严格的法律规定做出应有的明示。

（三）将审计结果落于实处

国家审计的目的是对各级政府经济活动的合法性和有效性进行审核，将审计结果与相应的行政问责程序和法律程序相关联也是理所应当。但实际执行过程却往往不尽理想。国家审计作为公民监督政府行为的一个重要手段，应当对本国纳税人负责，而非对政府负责。在实际执行过程中，审计机关应将审计结果开诚布公，对于审计过程中发现的问题严肃追究相关责任人的法律责任，力求充分发挥我国审计监督应有的职能，而不是违背建立国家审计的初衷，使我国的国家审计监督成为一种虚设。

（四）针对国家审计监督建立严格的问责制度

我国在《审计法》中并未对国家审计监督机构相关审计人员的法律责任进行明确的规定，只在《国家审计基本准则》第七条中阐述要建立执法过错责任追究制度。但准则的立法地位过低，并且不存在相应的审计责任核定标准，其规定只是流于形式，并未得到严格的施行。因此，在《审计法》中补充和完善关于审计人员责任的归责以及相关的惩处措施是十分必要和紧迫的。同时，问责制度的实施过程中，一定要确保所有有责任者都受到应有的惩罚，不错罚、不漏罚，严格施行相关的问责程序和问责职能。只有在树立审计监督权威的同时，对审计监督权力的运用进行有力的管控和引导，才能充分发挥其审计监督的职责功效，有效保障国家权力结构的健康运行。

四、结语

国家审计监督制度的施行水平与一国的经济发展息息相关，受其影响，同时也反作用于经济发展。随着我国经济政治的不断发展完善，国际地位日益提高，国家审计监督制度对推动经济的平稳而快速发展、维护整个社会的和谐健康发挥了巨大的、不可替代的作用，但同时，国家审计在实际执行过程中也难免受到时代变迁的影响，产生诸多问题，从而制约其发展。因此，通过学习和分析国外众多发达、发展中国家的国家审计监督制度成功的完善和改革案例，从中国的实际出发，建立和完善中国独有且符合我国特殊国情的国家审计监督制度十分必要，笔者希望本文提出的相关建议能够为我国的审计监督制度完善带来一些灵感。

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