基层检察机关开展行政诉讼检察监督存在的问题

孙晓茹

内容摘要：2015年5月1日，修改后的《行政诉讼法》正式颁布实施，基层检察机关如何适应修改后的《行政诉讼法》，做好行政检察监督工作，是基层检察机关目前需要思考的问题。本文通过分析当前基层行政诉讼监督的现状、特点以及存在的问题，对强化行政检察监督提出建议和对策，以期推动行政诉讼检察监督试点工作的开展和检察制度的完善。

关键词：行政诉讼 行政纠纷 检察监督 解决对策

我国正处于社会转型时期，各种社会矛盾凸显，基层行政诉讼检察监督暴露出诸多问题，一方面是老百姓反映突出的行政不作为、乱作为，另一方面基层行政检察监督案件量少，形不成监督规模，不能起到应有的监督作用。

一、基层检察机关行政诉讼监督的现状

我国《行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，这明确了人民检察院行政诉讼法律监督的职权。实践中，各地基层检察机关民行检察部门既承担着民事诉讼监督工作，同时也承担着行政诉讼监督工作，两者合署办公。笔者在基层检察监督实践中发现，民事抗诉案件与行政抗诉案件的办理呈现两极分化的趋势。民行部门在办理行政诉讼监督案件中的现状是案源少、监督规模小、监督力度弱。主要原因：一是再审案件的审判周期性长，抗诉改判率低。行政相对人往往因为案件的再审时间长，程序复杂等原因不愿意提起再审。法律对检察机关行政检察监督的规定不具体，参照民事案件办理，导致检、法两家在案件事实、证据的审查认定、法律适用问题上认识不统一，达不成共识，法院未能采纳检察机关的抗诉意见，维持原判，使一些群众对检察机关的民行抗诉失去信心，挫伤申诉人向检察机关申诉的积极性。二是法院多运用和解方式解决行政纠纷，部分案件无法纳入检察监督范围。用和解的方式解决行政纠纷，缓解了行政相对人的对抗情绪，当事人进入再审的机会就相对较低。法院的调解相对具有温和性，通过基层法院的调解，大部分行政案件在基层就解决了，那么行政案件进入审判程序后，法官对行政机关和行政相对人做工作，采取调解的方式来解决争端。检察机关是无法参与到这些活动中的，因此对行政和解中出现的问题也无从监督，使检察监督处于被动状态。

二、当前行政诉讼检察监督存在的问题

（一）行政诉讼立法对检察监督的规定仍有不足

我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》中对检察机关的行政诉讼检察监督权力作出的法律规定，仅仅是规定了检察机关对行政诉讼有检察监督的职权。修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼检察监督的范围、对象、方式、案件来源等方面作出了重大改变，即对已经发生法律效力的判决、裁定，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，并且规定了各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。针对行政诉讼监督的程序性规定，不能够仅仅以参照《民事诉讼法》相关规定为依据，因为行政诉讼监督有其自身的特点，需要更为与之相匹配的程序性规定，要通过制度设计，完善相关标准和程序规定，将相关权力运行置于阳光之下和正当程序之上，避免权力滥用。

（二）检察机关没有充分发挥检察监督职能

一是行政抗诉案件的数量与检察机关的监督职能不相匹配。长期以来，对刑事、民事和行政诉讼的检察监督中，行政诉讼检察监督是相对薄弱的环节。检察机关办理行政抗诉案件大多参照民事诉讼的有关规定执行，没有体现民事、行政案件因性质不同而在办理程序上应呈现出的不同规律和特点。由于民事检察监督以办理民事案件为主，检察机关绝大多数处理的是民事抗诉案件，因而行政检察监督工作的开展受到制约和影响。

二是行政案件主体复杂。行政法律法规体系庞杂，涉及领域广泛而专业，加之现有法律法规对行政机关行政职责尚缺乏健全、明确的规制体系，检察监督缺乏理论与实践经验。实践中有的案件案情复杂，涉及领域多，如何准确把握行政主体资格的认定和审查，要求检察人员应当具备较强的行政法学理论和实务知识去甄别行政行为的性质以及准确认定行政主体资格。司法实践中，民行检察部门中民事行政法律方面的专业型人才欠缺，执法水平不能和实际工作相匹配，加之人员频繁换岗导致缺乏办案经验，不能适应复杂的行政检察监督工作要求。

（三）修改后的《行政诉讼法》赋予的职权施行难

修改后的《行政诉讼法》赋予了检察机关开展公益诉讼的职责。司法实践中，公益诉讼一般都是主体和损害后果不明确的复杂、疑难、敏感案件，也是一般个人或群体无法承担起的诉讼责任，如果没有专业技术人员的配合，没有一定的调查手段，收集公益诉讼的证据是非常困难的。公益诉讼是检察监督的“新生儿”，检察机关如何明确自己的定位、如何取证、如何确定损害后果和责任主体等一系列问题都要在不断地摸索中前进，这也是行政诉讼监督所面临的一个新问题，目前这项工作还在部分省市试点中。

三、强化行政检察监督的建议和对策

修改后的《行政诉讼法》的颁布实施无疑是行政诉讼制度向前迈进的一大步，监督范围、监督对象、监督方式和案件来源方面都进行了完善，行政诉讼检察监督也从有限监督迈向全面监督的时代。

（一）认真执行行政检察监督相关规定

修改后的《行政诉讼法》充实了行政诉讼检察监督制度的内容，分别从立案层面、实质审查层面、法律适用层面以及保护当事人积极维护自身权利的态度等方面作出了重大改变，尤其是从法律层面明确了检察机关对行政诉讼审判活动的全面监督。在监督范围上，从过去单一的行政诉讼监督，拓展为行政诉讼监督和行政违法行为监督并举，既包括诉讼内的监督，也包括诉讼外的监督。在监督对象上，以前主要监督人民法院生效裁判，现在法律明确规定增加了人民法院行政调解书、审判人员违法行为和行政执行活动。在监督方式上，从过去法律规定的抗诉，发展为抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多元化的方式。在案件来源上，从过去主要以当事人申请为主，发展到除当事人申请外，还可以通过检察机关履行职责发现、依职权监督。

（二）正确运用多元化的行政检察监督方式

在修改后的《行政诉讼法》中，检察监督的具体形式在抗诉的基础上又补充了检察建议。目前，对行政诉讼的检察监督形式有抗诉、再审检察建议、督促起诉、提起公益诉讼等多种监督方式。立足于复杂的行政诉讼实践，检察监督的形式需要具有高效性和针对性，同时也要协调好各个检察机关与被监督机关之间的关系。通过建立多元的检察监督方式，形成监督合力，保证行政诉讼的案件审理质量，更好也维护行政相对人的合法权益。

（三）提高行政诉讼监督质量

对于修改后的《行政诉讼法》，检察机关要主动适应审判管辖制度的变化，按照同级监督的原则，加强对跨行政区域的行政诉讼案件的监督。要进一步加强对立案登记的监督，重点针对属于应当受理的案件而不予立案、超期立案、行政机关干预立案等情形开展监督。要始终树立办案质量是生命线的意识，坚持办案的数量、质量与效果的协调统一，加强对再审维持原判案件的质量评查，查找自身的不足。一是要摆脱为了考评而办案的陈旧思想。二是要对每一起案件严把证据核实关、事实认定关和适用法律关，采取监督措施前加强与监督对象的沟通交流，确保信息对称。三是要在确保办案质量的前提下，尽量缩短审查时间，尽快作出决定，强化内部协调，加快案件流转节奏，防止案件内部环节滞迟。

（四）协调好检法两家的工作关系

各级检察院应当与法院加强协作配合，处理好监督与制约的关系，共同维护司法公正和法制权威。检法两家应当建立再审联席会议制度，减少两院认识分歧，正确适用好法律，推动民行检察监督和民行审判职能良性互动。建立联席会议制度，承办案件的检察官与原案法官或再审法官加强沟通，就抗诉案件的认识问题交换意见，使案件抗诉理由更加充分，以取得较好的抗诉效果。