我国非再生能源资源企业税费体制中存在的问题与对策思考

【摘 要】目前我国非再生能源资源企业的税费负担过重，所设置的特殊税费也不合理，没有起到很好的级差调节作用，而且税费分配政策明显不利于资源开采地，造成资源开采地的财政收入不足，影响资源开采地经济可持续发展。本文在思考我国现行资源水费制度存在问题的基础上，探讨了完善非再生能源资源企业税费改革的相关对策路径。

【关键词】非再生能源资源企业；税费体制；对策思考

一、我国现行资源税费制度存在的问题

我国的资源税费体系虽然在形式上基本完善，但在某些层面上仍存在不少问题，主要表现在：理论概念不确切，资源税费征收缺乏可操作性；资源税费的级差调节能力不足，不利于对资源的合理开采；税率总体偏低，严重滞后于经济发展水平等三个方面。

（一）理论概念不清

我国现行的资源税和补偿费制度从名称和性质规定来看，均存在一定的理论概念不清的问题。第一，资源税是国家以牺牲非再生能源资源为代价征收的税，体现的是对国家非再生能源资源的有偿使用。而税收是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配的一种手段，具有强制性、无偿性和固定性三个特性，不需要对纳税人付出任何代价。因而，资源税不符合税收的性质。第二，在我国现行的资源税费制度中，资源补偿费被解释为“对地勘费的补偿”，其存在的问题更为明显。《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》实施后，采矿权申请者必须向探矿权人支付探矿权价款，才能获得供采矿使用的地质勘查资料，地质勘探费能够通过采矿权的流转来获得补偿。此时，地质勘探费用已构成采矿权价值的一部分，再征收矿产资源补偿费，无疑是重复征收。

（二）级差调节不足

各国现行的非再生能源资源税费体系中，虽然名称不尽相同，但都考虑了绝对地租和级差地租。经济学理论证明，征收级差地租不会扭转资源开采者的开采行为，是比绝对地租更有效分配经济租金的方式。

在世界各国的资源税费体系中，权利金等构成了绝对地租，资源租金税、累进利润税等构成了级差地租。但在中国目前的资源税费制度中，属于级差地租的资源税费只有资源税一个项目。调节级差收入，维护资源的合理开采是开征资源税的初衷。但由于我国现行的资源税的税额确定不合理，纳税人的纳税负担不公平，非再生能源资源企业间的不平等亦在所难免。更为关键的是，由于资源税被列为地方税，调节级差收入的目标落空。另外，由于资源税未和开采回采率、采矿贫化率等非再生能源资源开采指标相挂钩，未能起到合理利用和保护资源的作用，背离了设立资源税的初衷。非再生能源资源企业为减少亏损，在资源开发上，常常采取采富弃贫，采易弃难等不合理行为，加重了维护和保护资源的难度。

（三）资源税税率总体偏低

我国的资源税费制度从20世纪90年代制定沿用至今，一直采取维持低税率的政策，且在这20多年中未能随着经济形势和经济发展水平的变化，对税率进行相应的调整，造成现行税率严重滞后于经济发展水平的现状。过低的资源税率亦使资源价格不能反映其价值，使资源开采业变成了一个暴利行业，助长了开采企业的乱采乱挖之风，损失了国家的收益。税率如此的低，导致我国资源税的税收收入总体增长缓慢，总量太低。这远远不能满足我国社会经济发展的需要。对我国非再生能源资源的税种以及税率设置进行改革已经成了迫在眉睫的事情。

二、非再生能源资源企业税费体制问题总结分析

第一，目前我国非再生能源资源企业的税费负担过重。通过对比分析其它行业的税费负担，发现非再生能源资源企业的税费负担最重，其中非再生能源资源企业税费负担过重的一个最重要原因是增值税和企业所得税的负担过重，并没有考虑到非再生能源资源企业的特殊性给予一定的优惠政策。

第二，我国目前针对非再生能源资源企业所设置的特殊税费不合理，其中资源税的征税原则就与事实相违背，并没有很好的起到级差调节作用；其次资源税税率过低，相比国外我国的资源水平很低；资源税和矿产资源补偿费的设置重复。

第三，我国非再生能源资源企业的税费分配不公，目前的税费分配政策明显不利于资源开采地，造成资源开采地的财政收入不足，对资源开采所造成的环境破坏和基础设施投入不足，影响资源开采地经济的可持续发展。

三、完善非再生能源资源企业税费改革的对策思考

（一）减轻非再生能源资源企业总体税费负担、调整所得税和增值税

我国非再生能源资源行业的税费负担明显高于其它行业，过重的税费负担不利于非再生能源资源企业的发展，一方面抑制了非再生能源资源企业的投资，不利于非再生能源资源行业效率水平的提高；另一方面限制了非再生能源资源企业自身对非再生能源资源开采所造成的外部性的补偿，持续恶化非再生能源资源开采地的环境。矿上企业税费负担中最重的是增值税，国外非再生能源资源企业的增值税负担几乎为零，减轻非再生能源资源企业税费应当从增值税入手。虽然我国对增值税由生产型变成消费型，但是由于非再生能源资源企业的特殊性，设备并不是主要投入，这种改革对非再生能源资源企业的负担没有实质性改变。所以目前增值税的改革应当进一步深入，可以给予矿上企业的扣税项更多优惠，或者直接降低非再生能源资源企业增值税税率到一个很低的水平，更进一步可以学习国外税费体系，直接取消增值税。虽然目前我国增值税在税费中的主体地位无法改变，但改革方向是应当朝着增值税负担降低，甚至最终取消增值税。

非再生能源资源企业税费中另一个主要的税费是企业所得税，我国非再生能源资源企业的所得税与其它工业部门一样，但是由于非再生能源资源的不可再生特点，非再生能源资源企业需要不断对非再生能源的勘探进行投入，才能矿业企业的持续发展，所以相同的企业所得税政策对非再生能源资源企业存在着不公，非再生能源资源企业在整体的负担要高过于其它企业。另外根据国外所得税的经验，国外对非再生能源资源企业的所得税征收普遍采取优惠政策，如加速非再生能源资源企业固定资产的折旧，允许非再生能源资源企业将非再生能源资源的勘探投入从所得税的应税所得中扣除。我国非再生能源资源企业的所得负担明显要高于国外非再生能源资源企业，不利于我国非再生能源资源企业在国际上的竞争力，也不利于整个非再生能源资源企业的平稳健康发展。所以应当给予我国非再生能源资源企业的所得税一定的优惠政策，可以直接学习国外的经验，扩大非再生能源资源企业应税所得扣除项，比如将非再生能源资源的勘探投入从所得税应税所得中扣除。

（二）完善我国资源税和矿产资源补偿费制度、调整分配关系

应当撤销资源税和非再生能源资源费中的一种，单独设立矿产资源补偿费或者借鉴国外的权利金制度，从根本上解决资源税和非再生能源资源费重复的问题。新设立的矿产资源补偿费或权利金要体现非再生能源资源的国家所有，是非再生能源资源所有者向非再生能源资源开采者收取的费用，体现的是非再生能源资源所有者的财产收益，所以权利金制度能很好的体现国家作为非再生能源资源所有者而向开采者收取费用，这就为权利金制度的建立提供了理论保证。

对于新设权利金的收入归属问题，应当和目前资源税和资源补偿费的分配比例相当。根据对目前资源税和矿产资源补偿费的计算，这两者的收入主要集中在省级财政，地方所占比重超过80%。根据我国目前税制的分配比例，中央政府的收入明显高于地方政府，并且权利金的收入较少，对中央政府而言微不足道。另外从权利金的使用上来说，权利金主要用作于地方非再生能源资源的勘探和环境保护，所以权利金大部分归属地方政府是顺理成章的事，保证了事权和财权的整体统一。

（三）建立环境保护和资源耗竭补偿专项基金制度

为了保证非再生能源资源开采地的生态环境，根据国外相关的税费制度，建立耕地复垦基金制度和可持续发展基金制度。在非再生能源资源企业申请矿业开采权时需要提供相应的土地复垦计划和环境保护措施，管理部门对此进行审批，收取一定的保证金。保证非再生能源资源企业能够完成土地复垦计划。并且对非再生能源资源开采地的各项环境指标进行监测，以督促非再生能源资源企业的环境治理。如果环境指标监测不合格，对非再生能源资源企业进行一定的惩罚性措施，如果非再生能源资源企业不执行上述措施，非再生能源资源企业缴纳的保证金政府可以用来完成环境保护。

另一个关键的因素就是资源的不可再生性，资源枯竭时开采地的经济发展就会遇到严重问题。目前我国东北很多资源型城市就遇到了这种情况。为了保证资源枯竭时资源所在地经济的持续性发展，应当设立资源耗竭补贴制度，目前我国根本没有建立起合理有效的耗竭补贴制度。应当从非再生能源资源的收益中提取部门，对耗竭补贴的补偿，支持当地的基础设施建设，完善城市教育、卫生、交通等公共设施。

（四）建议开征资源租金税

我国的现行资源税费体系中的资源税、资源补偿费等资源税费实质上就是国外的权利金，但我们却将简单事项复杂化了。我国现行的资源税、资源补偿费既不符合国际惯例，也缺乏可操作性，因此有必要将属于权利金的税费项目合并，统一成权利金。资源税和资源补偿费等收费项目都由资源开采企业缴纳，依照国际惯例合并成权利金后，纳税主体没有发生变动。带来的好处是缴纳环节和征收部门减少，既符合简化税制、公平赋税的原则，又给国家和企业带来“双赢”的便利。

其次，用资源租金税来代替石油特别收益金，并用于其他非再生能源资源。建议中央与地方政府共享石油特别收益金，在条件允许的情况下，统一开征由中央与地方政府共享的非再生能源资源（煤炭、石油、天然气）租金税，以此调节资源开采企业的级差收入，扩大地方政府财政收入，实现以形成“取之于矿，用之于矿”的良性机制。

参考文献：

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[2]蒲志仲，沈承梅.现代税收视角下的矿产资源税[J].资源产业经济.2008，（7）：43-46.

[3]黄春元中国能源税问题研究：基础理论、经验借鉴与制度设计[D].对外经济贸易大学.2015.

作者简介：卓亮（1980-），男，四川自贡人，重庆市巫山县国土资源和房屋管理局，工程师 ，主要从事土地管理、资源管理方面的研究。