当前农地改革评析及建议

谭文涛

【摘 要】我国现行农地制度弊端多，改革呼声高，农地改革也就当然成为党的十八大及随后三中全会的重要议题之一。但近年来国家出台的一些农地改革政策总体上偏于保守，离解决实际问题的距离还很远。一个有效的土地制度，必须是能够反映并适应客观经济社会条件，能够正常运转并发挥其激励功能。我国未来农地产权制度改革的最终取向，应是赋予农民完整的土地产权。现阶段至少可以考虑赋予土地承包经营权以永佃权内涵。此外，还要解决好“权大于法”的问题，尽早解决官员土地违法成本过低的问题。如果不限制国家和官员对农村土地拥有的无限权力，法俢得再好也只能成为一纸空文。

【关键词】农地；产权制度改革；永佃权；法治

我国现行农村土地产权制度的弊端太多，因此改革的呼声一直很高，农地改革也就当然成为党的十八大及随后的三中全会的重要议题之一。然而几年过去了，目前农村的情况依然没有多大的改观，侵犯农民土地权益的事件还是不断发生，土地资源流失依然很严重。

一.我国农地产权制度的演进

土地改革，是中国民主革命的基本任务和主要内容。1947年7月中共中央出台的《中国土地法大纲》，规定废除封建性及半封建性剥削的土地制度，解放区掀起土地改革热潮。新中国成立后，中国共产党即着手将在老解放区推行的土地改革方法在新解放区推广。1950年6月30日公布施行的《中华人民共和国土地改革法》第一条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。第三十条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。 可见，这时的农民土地所有制，是一种集所有权、使用权、收益权和处置权于一体的完全私有产权结构。这种边界界定清晰的产权结构，极大地激发了农民生产的积极性，使农业生产得到迅速恢复和发展，农民生活水平也相应地得到很大改善。然而好景不长，随着农业合作化运动的疯狂推进，在短短的几年时间里，农村生产经营方式就从最初个别的互助组、初级社，迅速发展到高级社，直至人民公社化运动浪潮席卷全国。至此，除社员自留地外，公有产权成为农村唯一的产权类型，土地改革后形成的农民土地所有制的私有产权结构基本消失，这极大地损害了农民的利益，挫伤了农民的生产积极性，致使农业生产出现严重倒退，农民生活水平每况愈下。

十一届三中全会以后，中国步入改革开放新时期。经济体制改革率先在农村起步，核心是改革人民公社体制下不合理的农地产权制度，尤其是土地使用权制度。于是，家庭联产承包责任制在全国各地迅速推广开来。家庭联产承包责任制的土地产权结构，打破了人民公社时期土地“公有公营”的格局，赋予农民以土地承包经营权，实行以农民家庭为单位的分户承包经营，较好地实现了土地所有权和使用权的分离。土地所有权和处置权仍归集体所有，土地使用权和收益权则在集体与农民之间进行了有益于农民的分割，从而极大地激发了农民生产的主动性和积极性，促进了农业生产的发展。然而，随着政策的推行，各种矛盾和问题也很快暴露出来，特别是政府侵害农民利益的事件接连发生，农民怨声载道。近年来，国家在努力稳定包关系、延长承包期的同时，还积极稳妥地推进土地使用权流转，以期实现劳动、技术、资本资源的优化配置。现阶段农地产权制度安排更突出地体现出“双重”两权分离的态势，即在坚持农地所有权和承包权分离的基础上，稳妥地推进承包权和经营权的分离[1]。理论上，这似乎适应了农地产权由“归属到利用”的物权化演变趋势，但是否符合农民土地权益的诉求，能否真正提高农业的劳动生产率和比较效益，还有待观察。

二.当前农地改革措施之评析

（一）措施举要

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，主要是明确了农村土地制度改革的方向和任务。《决定》提出： “赋予农民更多财产权利”、“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”、 “允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，等等。

2014年10月中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》的着眼点主要是维护农民合法权益、推进现代农业发展。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，发展农业适度规模经营。实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，是引导土地有序流转的重要基础。为此，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，保障好土地承包权，抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，要完善承包合同，强化土地承包经营权物权保护。同时，要放活经营权，鼓励创新土地流转形式，发展多种形式的适度规模经营。

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。改革试点主要任务：一是完善土地征收制度，严格界定公共利益用地范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。三是改革完善农村宅基地制度，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

由于试点涉及突破相关法律条款，全国人大常委会2月25日审议了相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

（二）简单评析

纵观两年来的农村土地改革，内容不少，也很热闹，但仔细分析后，觉得进展非常有限，离解决实际问题的距离还很远。农村土地问题的核心是土地制度的缺陷，或者说是体制问题，而现行的一些所谓改革措施大多是在外围打转。通俗地说，改革的目标应是能确保农民在自己的承包地和宅基地上自己能真正作得了主，否则搞再多的花样也是白搭。我不是要全盘否定国家在农地改革上的努力，而是觉得改革的步伐太慢了，不能一次次总是让农民失望。

比如对于土地流转，说是“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”、“ 在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，发展农业适度规模经营”、“保障好土地承包权，抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，强化土地承包经营权物权保护”，这些措施比以前也确有进步，但是也不能说有多大的新意。一方面，一些做法民间早已在做，另一方面，有些措施根本不切实际，实现不了。比如，承包地的“抵押、担保”，谁要呢，无论是理论上的“三权分置”，还是实践中的“确权登记颁证”，都解决不了多少问题。因为，要让别人接受你承包地的“抵押、担保”，首先你的承包地得有相应的价值，且可能在公开市场上自由变现的。而现在给农民“确权颁证”的只是土地承包经营权，这个权利的行使是受土地集体所有权严重制约的，而土地集体所有权主体又是个虚置的东西，实际还是受地方政府官员控制的。此外，承包权的行使还受现有国家政策、法规的诸多限制，比如不能买卖，这就使得承包地的市场价值大打折扣。不从根源上改变农民土地权利严重残缺的状况，空喊“强化土地承包经营权物权保护”，是没多少用的。

再比如，集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，第一，并非所有的集体土地都可以入市，只有集体建设用地才可以入市；第二，并不是所有的集体建设用地都可以入市，只有经营性建设用地才可以入市。第三，只允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市。这意味着农村其他建设用地（包括公共设施用地、宅基地以及新增村镇企业用地都不能入市，列入城市规划范围内并拟用于非公共利益的农地也不能入市；第四，只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，这意味着外来社会资本还是无法下乡，小产权房不能入市。农村土地入市被设定了这么多限制条件，况且就这点口子还是在部分地区试点，指望真正获得“与国有土地同等入市、同权同价”，恐怕是遥遥无期了。

农地改革举步维艰，一是“农本”思维还在作祟，比如保护耕地，避免流民等。二是行政控制模式的惯性，认为凡土地用于开发建设都必须由政府控制才算安全。这种模式显然难以做到“因地制宜”地适应土地的动态需求，并因为权力集中诱发腐败。政府直接控制的副作用往往更大。三是土地财政的诱惑力，这个就无须多解释了。其结果是，官方及新闻报章宣传的轰轰烈烈的农地改革，到农民那里却没什么感觉，生活生产一切照旧。无论是承包地还是宅基地，既没发现有什么增值，在处置（强制流转、征收征用）上也还是地方政府说了算。至于所谓建设用地，那一直以来就与普通农民没多大关系。如此土地改革的结果无法使农民直接受益。

三.未来农地产权改革的建议

完善农地产权制度，赋予农民更加充分而有保障的土地权利，确保农民土地权益不受侵犯，一直是广大农民的强烈愿望。几十年来中国农地产权制度变迁历程也告诉我们，农民对农地产权的拥有状况，不仅直接决定了农民农业生产积极性的高低，更是农业农村兴旺繁荣的晴雨表。因此，赋予农民完整的土地产权，理应成为我国未来农地产权制度改革的最终取向。

（一）赋予农民永佃权

改革开放以来，在农地产权制度改革方面始终有一条不可逾越的红线，那就是不得触动现有体制。比如，这次改革就明确要求只能“在坚持土地集体所有的前提下”进行。那么要不改变现有体制，又让农民获得充分而有保障的土地权利，改革就只能以通融的方式，迂回推进。具体来说，那就是最大限度地淡化农地集体所有制，尽可能多地赋予农户具有所有权特征的土地财产权。改革开放以来，国家政策虽也呈现出不断强化农民土地产权的态势，意在使土地承包经营权逐渐成为一种独立于所有权的具有物权属性的财产权利，但是步伐太慢。目前，承包经营权虽然形式上也同样具有占有、使用、收益和处置的部分权能，但在经济实践中还无法取代农村集体土地所有权的基本权能，以致在现实中难以抵御农村集体土地各级产权“主体”对农民土地产权的侵害。

那么什么样的土地财产权更多地具有所有权的特征呢？是永佃权。所谓永佃权，是以支付佃租为对价而永久在他人土地上进行耕作或者牧畜的权利。其最重要的特点，一是具有永久性，一般无期限限制，即使有，也相当长。二是在不破坏土地的前提下，可以不受任何限制地享有土地，几乎和所有权不相上下。佃户可自由处分（继承、出租、典卖、抵押）土地，地主无权过问。永佃权制度之所以源远流长（古今中外都有发展），其根本原因在于其有使佃户安心耕作、有助于社会经济稳定之作用。考虑到我国当前的具体国情及三农的现实状况，我们可以不使用“永佃权”这个名称，而是直接赋予土地承包经营权以永佃权的内涵。

主张赋予农民永佃权，无非是要保障农民对土地的长期使用权，把农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权，给农民不受限制地自由处置土地、抵押土地的权利，而不再受制于官权力。因为永佃权可以完全、充分、无障碍地进入市场，并且遵循“物权法定主义”，赋予承包经营权永佃权的内涵就使得农民获得了一种“准私有化”的土地产权，不仅能最大限度地调动农民作为经济人的生产主动性和积极性，也有利于农民获得更多的土地增值收益，从而真正给农民改善生活。这样的制度安排，既可保持土地公有的性质（法律意义上所有权还是归公，主要体现在宏观管理、协调监督与政策指导上，而不是干预、管制），减少制度改革的成本，又能使农民享有充分的自主权，弥补了现行制度中所有权内容权能不全的不足及承包经营权的缺陷，增强了农民的安全感，因此它应成为我国农地产权制度改革的最佳选择。

永佃制度在中国的宋代就有，一直到清末、民国时还在运行，因此这套制度无论是在理论上还是在实践中都是比较成熟的。虽然永佃权制度在欧美国家已经失去了往昔的风采，那是因为这些国家农村的社会经济情况已经发生了质的变化，而我们的三农状况还不如他们半个世纪以前的，所以是没法跟人家比的。当然也不可否认，我们当今的情况与旧社会也发生了不小的变化，因此我们的制度设计上也应作适当调整。

（二）用法治保障地权

不过，要是以为下个红头文件出台个行政法规出台一个“永佃权”之类的东西，农地改革就万事大吉了，这也是明显不现实的。因为众所周知，中国的行政权力（主要是地方政府）实在是太任性了，在中国的地盘上，似乎没有它不敢做的事，管你老百姓什么权利不权利！十八大以来，中国新一届政府重视并加强了法治建设，公权力虽有所收敛，但其多年来形成的毫无约束地膨胀、滥用的惯性，恐怕一时还刹不住。因此，不管我们的法律、政策上对农民的土地权利是怎么设定的，我们都必须对我国农村土地制度中一直存在的官权强制侵蚀民权这一本质问题保持足够清醒认识，否则农地制度再好也可能还是沦为摆设。

承认并尊重人的基本权利，并用法治而不是其他来保障维护，这是文明世界自由繁荣有序的公开秘密。因此，农民权利的保障也只能走法治化道路。什么是法治，亚里士多德这样阐述其内涵：已制定的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。或者可以简单地说，就是“良法”与“善治”。具体到农民土地权利的保障问题，一方面要尽快完善立法，至少得健全土地方面的立法，使之尽可能的“良”；另一方面要深入推进依法行政，加快法治政府建设，迫使地方政府在农村社会的治理上尽可能的“善”，使关涉农地的法律法规切实得到实施。

至于如何才能做到涉农涉地立法的“良”，内容很多，比如要符合宪法精神、反映人民意志，加强农业、土地管理、自然资源等重点领域的立法，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性等等，这里限于篇幅不去一一讨论。这里只想就政府正在做的两件事强调一下自己的看法：一个是全国人大常委会2015年2月25日审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。另一个是2015年3月10日下午，十二届全国人大三次会议新闻中心举行记者会，全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟说，修改农村土地承包法已经列入了全国人大常委会今年的立法计划，修改工作已经启动。这两件事都是关涉农地改革的好事，但从目前已公开的内容看，改革还是显得过于保守。

一个有效的土地制度，必须是能够反映并适应客观经济社会条件，能够正常运转并发挥其激励功能。现存土地制度的最大弊端，是农民没有土地支配权。因此我们修法的目标，应是让农民获得土地支配权，这是解决所有农村、农地问题的起点，也是农村其他制度设计与演变的起点。只有把土地还给农民，让官员、开发商向农民要地，农民才是主人，随后的农村制度演变才能以农民作为主人的地位为起点。改变农村现存的土地制度，就是要从法律上把土地还给农民，然后再考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地交易方面的制度。只有农民拥有了土地的长期使用权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成本。真正想让农民生活可以更快地改善，那么就赋予承包经营权永佃权的内涵，也不要限定农民在获得土地永佃权之后该如何使用土地，否则最终又会把农民收入增长的空间压死了。在我看来，农民既然拥有了土地的长期使用权，他们就必须有转让和改变用途的自由。[2]把土地使用权百分之百、没有保留地还给农民，这才能把农民从官权网中解放出来。

徒法不足以自行，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“权大于法”的问题不解决，法俢得再好也只能成为一纸空文。这就是要求设计好控权的“笼子”了，使得地方政府（官员）不能、不敢也不愿再随意侵害农民的权益。因此，就要深入推进依法行政，加快建设法治政府。比如完善行政程序法律制度、推行政府权力清单制度、健全依法决策机制、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开、规范征地补偿等等，这些无疑都是非常必要的。但就农民地权的保障来说，我觉得最为迫切的，是要尽早解决官员土地违法成本过低的问题

据调查分析，全国土地违法案件仅有1%的党政纪查处风险，0.1%的刑事责任追究风险。国土资源部的一位领导也曾透露，最近十几年来，县级以上的干部因为违规违法用地而被处理的可谓凤毛麟角。有时即使处理，也是避重就轻、轻描淡写，大多是警告、记过等，情节特别严重的迫于舆论压力也不过被停职、撤职，正是由于目前对土地违法案件处罚过轻，导致违规成本远远低于非法利益，土地违法现象才会愈演愈烈。一旦违法成本过低，守法成本过高，客观上即是对违法者的纵容，对守法者的打击，会让守法者腹诽，甚至愤愤不平。放纵土地违法，损害的不只是农民的权益，还有政府的公信力，让所谓“最严格的土地管理制度”流于形式。

如果不限制国家和官员对农村土地拥有的无限权力，靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题的。所以要真正刹住这类违法用地现象，就得让违法成本大大高于守法成本。要让违法者在经济上、行政上、政治上付出高昂代价，比如可以考虑将地方政府与官员对农地的使用与保护状况纳入政绩考核，制定出科学具体详细可操作性的标准，并严格执行。针对当前土地违法行为向犯罪“升级”的趋势，那么责任追究就不能只是停留在行政问责、诫勉谈话上，还应根据具体情况追究其民事责任、刑事责任。要建立健全土地违法决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对故意或严重过失造成人员伤亡、重大财产损失或其他恶劣影响的，要特别加重惩处力度，否则就难以起到真正的震慑作用。

农民权益保障问题，不仅仅是一个法律问题或经济问题，更是政治问题，还是一个复杂而深刻的社会问题，因此绝不能以牺牲农民利益为代价换取经济短期不科学发展，更不可籍此以达到不可告人的目的。农民权利的维护，有赖于立法质量的提高，更需要我们的政府、官员在法治轨道上开展工作。

参考文献：

[1]窦祥铭.新中国农村土地产权制度演进的历史、现状与走向[J].江苏农业科学，2012，40（7） ：1-4.