如何化解“去产能”阵痛

廖天舒 何大勇 金伟栋 刘月

未来2-3年内，代表性产能过剩行业及其上下游产业总失业人数可能达300万-350万人，将推高全社会失业率0.2%-0.3%

在去产能过程中，“员工安置与再就业”和“资本效率与坏账处置”是两大焦点问题。针对这两大问题，本文结合国际案例、企业访谈、文献研究和波士顿咨询公司在全球范围内与政府和企业的合作经验，提出了具体建议。

员工安置与再就业

去产能带来的员工安置与再就业问题总体可控，但局部地区面临较大挑战。未来2-3年将成为产能过剩行业的寒冬，企业效率低下、员工冗余、历史包袱沉重已成为阻碍企业转型升级的掣肘。根据我们的测算，未来2-3年内，代表性产能过剩行业及其上下游产业总失业人数可能达300万-350万人，主要集中在西北、华北和东北地区，这将推高全社会失业率0.2%-0.3%。不过，相比1998年约2100万的下岗人数，考虑到目前更加完善的社会保障和福利制度，本次员工安置大潮在国家层面整体可控。

但不应忽视的是，煤炭、钢铁企业是许多地方的经济支柱，吸纳了当地大量的就业人口，若采用过于激进的方式去产能而未能妥善安置下岗员工，将给地方经济和社会稳定带来隐患。

纵观各国的改革经验，主要有内退买断、创造公共服务、培训分流、转型升级创造新机会，以及建立人才培养长效机制等五种员工安置方式。

方式一：企业内部退养、提供离职津贴等措施可避免短期内社会问题的集中爆发，但需要政府资金和政策配套。

根据世界银行对各国的观察以及中国1998年下岗潮的经验，鼓励提前退休、提供离职津贴依然是最直接有效的安置方式，尤其是针对临近退休、再就业难度大的员工。但是，这些短期应对方式加重了政府及企业本身的财政和财务负担，并未给社会经济创造价值，因此还需要积极创造再就业的条件和机会。

方式二：政府提供阶段性公共服务就业机会，给予下岗员工寻求再次正式就业的过渡期。

韩国在1997年亚洲金融危机后实施的经济改革曾导致大量职工下岗。为此，韩国政府推出“大众工作计划”，为低收入且没有资格取得失业保险待遇的失业人员提供帮助，主要提供四大类工种：（1）基础设施建设，如森林培育、维修公共设施等；（2）为社会服务机构和慈善机构提供服务；（3）打扫环境卫生；（4）参与政府的信息建设工作。仅1999年，“大众工作计划”提供了约40万个工作岗位，降低了2%的失业率。

方式三：企业或政府提供再就业培训，向服务型行业分流。

荷兰邮政曾开展过大规模的员工培训再就业行动，并给予一定过渡期和资金奖励，仅安保工作岗位就成功对接了上千员工。德国鲁尔区在转型过程中建立了全国最大的职业培训学院和各类再培训中心，还与招工局联网，向每个培训者提供两个以上的就业机会。

方式四：企业通过自身业务转型升级，创造新的就业机会，并对老员工进行专业技能的培训转岗，带来新的经济价值。

德国鲁尔区曾以传统工业蜚声全球，而20世纪50-60年代的新技术革命浪潮给鲁尔区造成了巨大冲击。随后，鲁尔地方政府制定了“新产业化”政策，以产业结构调整促进就业结构调整：一是建立技术设计园区，引入并创建212家新兴企业，创造了3650个工作岗位，并通过引入新的人才强化对年轻劳动力的技术转型改造。产业结构的改变极大促进了就业结构的优化，截至2010年，化工、物流、商业贸易和医疗保健行业吸纳了56万从业人员。二是根据地区的发展历史和资源禀赋进行工业遗产综合开发，打造“工业旅游”品牌。例如，保留传统行业的小规模模拟生产，让游客参与工业流程，或将废弃工厂改造成文化娱乐设施。由于旅游业属于劳动密集型行业，且对专业技术能力要求不高，从而创造性地解决了传统产业员工过剩的问题。

方式五：建立高等教育及职业培训长效机制，培育新兴技术，促进经济健康发展。

德国鲁尔区的再次腾飞离不开当地政府对高等教育和职业教育的高度重视和持续投入。13年内，鲁尔区从一个没有任何大学的地区转为欧洲境内大学最密集的地区。为了加强科研成果的应用，还从多特蒙德经过波鸿、埃森、哈根直到杜伊斯堡建立起一条横贯全区的“技术之路”，把区内的经济中心和研究中心联系起来。

结合以上国际经验，我们建议中国在本轮去产能过程中重点采用下述员工安置方式：（1）鼓励企业帮助员工培训再就业，并积极与大型用工单位、招聘信息平台建立合作；（2）创造公共服务岗位分流员工，尤其可考虑针对公共服务供给不足的领域，如医疗、教育等；（3）针对即将退休的员工，或当企业无能力提供培训和再就业机会时，给予员工必要的退养和离职保障；（4）企业和政府还可通过“创业支持基金”或税收优惠等方式，扶持有条件的员工转型为小微型私营业主，如开办小商店、小型餐饮业务，对其生活进行补贴；（5）鼓励企业通过业务转型升级带动岗位升级，特别是具备资金和技术实力、综合化经营能力的龙头企业。

上述方案的实施离不开良好的资金和制度支持。

首先是资金支持。无论采用上述何种方式，员工安置和培训费用都将需要巨大的资金开支。对于尚能维持正常经营甚至具备盈利能力的企业，相关费用应由企业自身承担，而对于深陷转型发展困境的企业，则不得不依托中央和地方政府的资金支持。

目前，中央政府已有相应的举措出台，财政部已从今年1月1日起正式征收专项资金。地方政府层面，则可以考虑下述几个潜在的资金筹措方式：（1）发行长期专项债券筹措资金；（2）划拨部分国有资本到社保基金；（3）由各级政府、企业和社会组织共同出资成立公益培训基金。

其次是制度支持。当前中国劳动力市场的主要困境之一是劳动力要素的僵化。对大型企业、国有企业而言，近乎终身雇佣制的人才管理方式导致高额的人员开支负担和较低效的人力资源配置；对员工而言，固化的知识技能和工作岗位也禁锢了自身发展。因此，建议政府适度调整关于员工解聘的相关法律条款，同时鼓励和规范劳务派遣制等灵活的用工方式，逐步盘活僵化的劳动力市场。

此外，劳动力要素的流动困难同样阻碍了企业发展的弹性和员工自身的成长。许多老工业基地难以在短期内培育新兴服务行业吸收大量失业人群，当地的员工已经成为“钢二代”、“煤二代”，在城镇失业后无法选择回家务农，而当前的户籍制度、社保政策又给流动人口的外出务工带来较大不确定性。若能在以上领域提升制度的灵活性，促进劳动力要素的跨区流动，将有可能进一步释放经济活力，促进传统行业员工参与到新兴地区和行业的建设中去。

资本效率及坏账处置

银行业整体坏账压力正在逐渐增大。根据银监会的披露，商业银行2015年底不良率为1.67%，不良贷款达到1.27万亿元，连续16个季度上升。参照其他国家经济下行期坏账水平，预计国内不良率仍有显著上升风险。

坏账压力在几大产能过剩行业明显，伴随着企业的关停并转、兼并整合，预计坏账压力将会继续攀升。以煤炭、钢铁、有色、水泥四大行业为例，目前存量有息负债合计5.4万亿元，其中煤炭行业约2万亿元，钢铁2.3万亿元，有色0.7万亿元，水泥0.4万亿元。四大行业的有息负债20%-40%成为不良资产，未来三年坏账释放可能达到1万亿-2万亿元。

但银行业整体上有能力和资本积累来应对坏账风险。假设未来三年商业银行受到“去产能”和“去库存”等多重影响，不良贷款占比达到8%-10%，以2015年贷款规模为基数，潜在不良贷款约为6.1万亿-7.6万亿元。此外，2015年银行在债券市场、应收账款和理财产品上的信用敞口约为40万亿元，同样基于情景假设潜在不良贷款占比到8%-10%，潜在的不良资产可达 3.2万亿-4万亿元。由此推算，在坏账压力较大的情景下，未来几年商业银行潜在的不良资产可能达到约9.3万亿-11.6万亿元。

银行业在净资产受侵蚀前，主要有两大手段内部消化坏账：一是贷款损失准备，2015年，商业银行贷款损失准备为2.3万亿元；二是营业利润，未来三年，不考虑业务规模增长，累计拨备前利润约为8万亿-9万亿元。贷款损失准备和未来三年拨备前利润累计约10.3万亿-11.3万亿元，基本可覆盖潜在不良资产。因此，我们判断中国银行业整体上有一定能力和积累应对本轮坏账风险。

此外，中国商业银行资本净额13.1万亿元，资本充足率13.45%，核心一级资本净额为10.6万亿元，资本充足率达10.91%，均远高于最低监管要求。即使在极端情景下需要以净资产冲销不良资产，仍有较大的风险吸收空间。

不过值得注意的是，本轮改革的背景与1998年中国坏账处置经验有所差异，可能会产生两大限制条件。一是中国经济正处于转型阶段，实体经济尤其是新兴产业和传统产业中的优势企业仍需要金融体系的资源支持。如果金融业的利润空间在短时间内过度压缩，将会导致金融业资本补充紧张，进而可能影响社会融资规模的增长，不利于经济转型。二是当前政府部门的负债率高于1998年，并仍面临着地方债置换的挑战。如金融体系需大范围依赖政府救援注资，客观上会给政府造成较大的财政压力。

虽然从整体上看风险可控，但金融体系仍应做好严密监控和充分准备。在应对大量债务违约过程中，应当鼓励市场主体积极发挥能动性，创新坏账处置模式，完善相关法规制度。

方式一：鼓励银行等金融机构发挥能动性，积极处置自身坏账。鼓励银行调整信贷政策，及时压缩对落后产能和“僵尸企业”授信，减少金融资源浪费。中国部分地方政府出于GDP、就业、税收等各种考虑，一定程度上会直接干预金融机构。建议行业监管机构进一步加强对信贷指引的宣贯和对金融业风险管理能力的系统把控，加强与地方性金融监管机构的协调，“步调一致”支持国家经济结构转型。同时，金融机构自身加强行业调研，主动调整信贷结构，防止新增资金进入已知的产能过剩行业。

方式二：鼓励银行主动披露风险，以自有利润消化坏账。为鼓励银行主动披露风险，监管机构需适度提升风险容忍度。从全球范围来看，经济下行期或大举改革期间，坏账率通常会升高至5%-8%以上，然后通过几年的时间逐步恢复。针对改革的重点行业，监管机构还可考虑进一步合理简化坏账处置的要求，加速坏账出清。总体上，鼓励银行业依托自身超额拨备和拨备前利润，主动管理风险，避免风险的过度积累和放大。

方式三：商业银行、证券公司等机构应积极发展投行能力，支持产能过剩行业并购整合。商业银行可通过发展自身投行能力，以并购贷款等形式支持优势企业承债式兼并重组不良资产，化解行业坏账。证券公司立足于资本市场支持实体经济，应强化自身财务顾问和并购融资能力。还要加强产品创新，发挥夹层融资的作用，与优先级资金的提供者共同分层次分摊并购贷款的风险。建议监管机构支持有能力的银行、证券公司等金融机构在投行能力上进行创新，完善夹层融资的相关规定，以更好地支持优势企业并购重组。

方式四：对于信托、基金子公司等机构，建议参考商业银行不良资产处置的相关规定，尽快完善非银行金融机构风险项目处置的相关政策。目前，上述非银行金融机构缺乏成熟完善的风险项目处置制度和市场。整体上，非银金融机构缺乏明确的坏账确认、分类、披露、核销和折扣转让政策，资产管理公司等主体也缺乏明确的市场地位，难以常态化参与风险项目处置。建议参考商业银行不良资产处置的相关规定，尽快完善非银行金融机构风险项目处置的相关政策。

方式五：发挥资产管理公司的专业作用，鼓励发展多类机构和多种资本市场化参与不良资产处置。参考1998年的经验，为资管公司在处理产能过剩行业时的风险权重计算给予优惠，或是由相关商业银行提供低息的类政策性贷款，降低资产处置的资金成本；支持资产管理公司利用国内外资本市场和多种工具（如优先股、可转债）补充资本，支持不良资产处置规模的扩大；税收方面，针对难点行业的不良资产处置业务设计税收优惠政策，鼓励资管公司化解坏账风险。

方式六：鼓励发展多类机构市场化参与不良资产处置市场，提升针对困难不良资产的价格发现和处置能力。专业化的不良资产投资机构如不良资产基金、夹层基金、特殊机遇投资基金和具有重整能力的房地产基金等，往往具有差异化的重整运营和价格发现专长。以美国为例，虽然美国政府在金融危机中直接救援了部分金融机构，但是危机后期的坏账处置整体上仍主要依靠私营机构。以美国的橡树资本、孤星和阿波罗为代表的前30大不良资产私募投资基金在2009 -2014年合计募集3180亿美元，承接了美国金融业大量的不良资产。建议在国内鼓励发展市场化不良资产投资基金，支持它们积极参与债务重组、兼并收购和运营重整，可加速困难资产的处置。

方式七：针对重点风险地区和阶段，探索开放不良资产处置的一级市场的参与者和交易平台。相较于国外开放的不良资产处置市场，中国商业银行批量打包转让不良资产的一级市场，目前仍局限于四大国有资产管理公司和近期成立的15家地方资产管理公司，并未直接向外部机构开放。而地方资产管理公司组建时间尚短，不能跨区域经营，并且需承担政策性债务重组的工作，仅依赖资产管理公司可能会难以快速、全面地承接和处置大量不良资产。因此，建议研究在重点地区和阶段，向合格投资者放开不良资产的一级市场。

当然，开放市场的前提是能够妥善管理道德风险，例如依托金交所或互联网不良资产交易平台，控制道德风险。交易所和互联网平台的固有特点可以在很大程度上保证公平和公开性。因此，建议监管部门跟进明确相关平台的市场地位，完善挂牌、公示和交易的程序，使之成为市场开放的重要配套建设。

方式八：探索 PPP 类基金合作形式，依托财政资金撬动私营部门资本，发挥专业资产管理人的作用。以美国为例，2008年金融危机后，政府计划通过FDIC和美联储与私人投资者合作，撬动私营部门资金，最大程度运用纳税人的资金。计划推出半年后，2009 年八家市场化的资产管理公司共投入约73亿美元，财政部按1：1的比例配套投入73亿美元，并且按1：2的比例提供财政部贷款147亿美元，在半年内募集294亿美元，取得了较好的效果。建议探索利用地方产业重组基金的方式，让有实力的资管公司作为资产管理人，地方政府牵头募资，委托资管公司管理。

方式九：鼓励坏账处置模式创新，如不良资产证券化和银行设立“坏银行”子公司。首先，落实不良资产证券化，注重发挥境内外金融机构的辅助作用。在真实出售和破产隔离的前提下，建议支持商业银行与资产管理公司、私募基金、投资银行合作，利用境内外资本市场，灵活设计符合市场投资需求的证券化产品。需从交易结构和收益分配顺序上，注重发挥资产服务商的能动性。结合证券市场销售环境，考虑适当减轻银行作为发起人并持有劣后级证券时的资本压力。

其次，探索设立银行集团内部主动隔离风险的“坏银行”子公司。在危机大规模发生前，银行若及时在集团内部自主设立“坏银行”，主动剥离不良资产和不具有吸引力的业务，有助于银行及时管控和隔离风险，减轻政府财政负担。“坏银行”子公司形成不良资产池，通过规模化和专业化处置，其利润还可反哺银行母公司。例如，2002年日本瑞穗银行设立两家全资“坏银行”子公司，分别承接国内和国外不良资产，同时又设立另一合资子公司，引入外国投行作为少数股东，向“坏银行”子公司提供坏账重组、并购和金融服务等专业支持。建议国内商业银行在大规模坏账爆发前，可探索预先设立独资或合资资产管理子公司，主动剥离自身的不良资产。

“坏银行”子公司的经营能力建设对于最终成效非常关键。一方面，应针对坏账资产组合，进行定制化的分类组合管理。以英国某银行的非核心（Non-Core）资产处置为例，可将坏账按照市场吸引力、逾期时间和所在行业进行详细分类，针对其他银行、资产管理公司、夹层基金、私募基金、房地产开发商等主体的不同偏好，设计差异化的处置业务策略。另一方面，要从组织架构、共享服务、人才队伍与母行形成协同，平衡坏账处置速度与价值回收的关系。

（作者单位为波士顿咨询公司）