浅析服务型政府的目标内涵及其实现途径

2016-05-14陈梅玉

科教导刊 2016年7期

陈梅玉

摘要服务型政府是一种新型的、与传统有限政府相区别的政府模式。建设服务型政府，需要重新梳理政府与社会的关系，选择合理的切入点，改变政府的角色定位。近年来，服务型政府在理论上和实践上都明确成为我国行政体制改革的重要方向，本文提出了服务型政府的含义及特征，总结了我国建设服务型政府实践中存在的问题，阐述了服务型政府的目标内涵并对其实现途径提出了建议。

关键词服务型政府含义特征目标内涵实现途径

中图分类号：G623 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.03.071

Abstract Service-oriented government is a new， limited government and traditional government model distinguished. Building service-oriented government， need to sort out the relationship between government and society， choose a reasonable starting point， change the Role of Government. In recent years， service-oriented government in theory and practice have clearly become an important direction of administrative reform， this paper presents the meaning and characteristics of service-oriented government， summed up the construction of service-oriented government of the problems in practice， elaborated service goal-oriented government and its connotation ways suggested.

Key words service-oriented government； connotation； characteristics； target connotation； approach

在信息社会中，政府职能需要与时俱进，使政府既要适应社会的快节奏进步，又要能够引领时代潮流，站在时代前沿，以适应经济全球化带来的改变。在瞬息万变的新时代，政府要凭借高瞻远瞩的眼光，转变政府职能，建设服务型政府，这不仅关乎我国行政体制改革与政治体制改革的大局，也是建设社会主义和谐社会的关键步骤。建设服务型政府有利于我国对内建设社会主义民主法治社会，对外树立良好的国际形象并承担更多力所能及的国际责任。

1 服务型政府的含义及特征

随着我国行政体制改革的深入，建设服务型政府成为政府改革的合理选择。我国学者对服务型政府的内涵进行了很多有意义的研究，对我们形成关于服务型政府的正确认识有很大帮助。

学者李金龙在《创新政府间关系，构建服务型政府》的文章中提出，“服务型政府是指在服务本位理念的指导下，在依法治国和民主参与的框架内，通过制度化的渠道，按照服务消费者的需求组建起来的，以为其服务和维护公共利益为宗旨，提供优质、高效、便捷、持续性的公共服务并承担公共责任的一种政府模式。”①他强调服务型政府的服务导向与顾客导向，这启发我们思考政府职能转变的方向。薄贵利教授在《准确理解和深刻认识服务型政府建设》一文中提出，“服务型政府，是指在以人为本和执政为民的理念的指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。”②他看重服务型政府的公共服务职能以及为实现此职能政府内部所需作出的努力。学者高玉贵在《新公共服务视角下的服务型政府建设研究》中提出，“服务型政府是在依法对国家和社会事务进行管理和服务的活动中坚持以公民为本，追求公共利益，注重公平正义和法治，坚持以人的发展为主题，注重公共服务中的协同治理的政府。”③他是从服务型政府的价值取向方面阐释服务型政府的含义的。我们认为服务型政府追求的价值取向除了以人为本、追求公共利益、注重公平正义和法治之外，还应该追求民主和责任。

通过研究有关服务型政府内涵的文献，我们发现，目前学界对服务型政府含义的研究不仅深入而且多样，学者们从不同的角度对服务型政府做出了不同的解释。我们认为，服务型政府首先注重以人为本，它的职责就是为人民提供优质的公共服务；其次，服务型政府注重民主和法治，民主与法治是现代社会健康发展的条件，也是建设服务型政府的两大基石；最后，服务型政府是一种区别于传统有限政府模式的新型政府模式，要建设服务型政府，就要转变政府职能。所以，从目标追求的角度来说，服务型政府是在以人为本的理念指导下，在民主和法治的框架约束中，承担社会治理责任，有效地为人民提供优质公共服务的新型政府模式。它具有以下特征：

（1）服务型政府是公共服务的提供者。它的职责就是为公众提供优质的公共服务，这要求服务型政府始终将“为人民服务”作为根本宗旨，满足人民群众的合理利益要求，人民对政府服务的满意度是政府绩效考核的标准之一。

（2）服务型政府是民主制度的先行者。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府应该本着“以人为本”的理念，引领建设并维护民主制度，转变人们的价值取向和思想意识，引导人们的民主意识、权利意识、参与意识健康发展，这是推动民主政治发展的重要环节。

（3）服务型政府是社会治理责任的承担者。服务型政府应该承担公共责任，追求公共利益，对公共服务对象负责并接受他们的监督，保持权责一致。政府对其渎职、失职及违法行为必须承担相应的法律责任或伦理责任。

（4）服务型政府是法治社会的维护者。在法治社会中，不仅要求公民守法，也要求政府守法，服务型政府的活动只能在法律规定之内进行，维护社会的公平与正义是其题中应有之义。

（5）服务型政府是利民政策的有效执行者。现代社会的复杂性决定了政府活动必须具有有效性，服务型政府可以提高政府执行效率，增强政府行政能力。换言之，服务型政府非常明白自己应该做什么并且能够做好。

2 服务型政府的目标内涵

十八届四中全会指出，“党的领导是中国特色社会主义的本质特征。”全心全意为人民服务是党的根本宗旨，也是政府的根本宗旨。现如今，在经济全球化的推动下，社会价值观念发生巨变，道德原则的非强制性、多元主体诉求的异质性削弱了社会公共利益的统一性。整合社会利益，实现“中国梦”，首先就要建设服务型政府，实现民主、责任、法治和有效等要素在政府当中的有机统一。

2.1 民主政府

民主政府是指采用法定的方式，保障人民权利，实现人民当家作主的政府。我国民主政府运行的起点是民主政治，要想建立民主政府，在重塑民主理念的同时，还要明确民主政府的价值追求。我们认为，民主政府首先应该追求平等和自由，这两个价值追求不是相互独立的，而是相互配合，共同奠定建设民主政府的基础。

（1）平等。在民主政府中，一方面，公共权力或公共决策要平等地体现人民意志，不能因公民的民族、性别、社会地位、教育状况的不同而有所差别。另一方面，政府在提供公共服务的过程中，除了涉及个人隐私、国家秘密及商业秘密的保密信息外，应该做到信息公开透明，保证公民平等地参与国家治理。

（2）自由。在民主政府中，“公共权力要尊重和保护少数人的利益”，④尤其要防止多数人专政；我国法律规定公民拥有依法出版、集会、结社、游行、示威的政治权利自由，政府不能横加干涉，要依法保护；最后，由于科技的发展和社会进步，公民拥有的自由广度扩大了，深度也增加了，但是能力不同的人，享有自由的水平也不同，因此，在民主政府中，公民享有自由不只在理论上落实，在实践上也要贯彻。

2.2 责任政府

张成福教授认为，“责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。”⑤我们认为，责任政府包含两个方面，一是承担法定职责和法定义务，二是当它不能承担法定职责和法定义务时，要承担法律责任或伦理责任。要承担好法定职责和法定义务，它应该具有以下三个方面的能力：

（1）公信力。这是政府合法性的前提，它指的是政府获得社会和公众信任的能力。有公信力的政府能够与社会和公众之间形成一个和谐、融洽的关系，使社会和公众信任它的公共决策，支持它提供的公共服务。政府公信力表面看来是社会和公众对政府的信任程度，但是其本质在于政府提供公共服务的实际效果。

（2）执行力。这是政府合法性的基础，它指的是政府及其工作人员做事的能力。它首先要求政府内部政令统一，各项事务有法可依，提高行政效率；其次要求行政人员真正领会法律及政策的意义，体察民情，实事求是，切实贯彻落实利民政策，实现公共利益的最大化。

（3）回应力。这是政府合法性的保障，它指的是政府与社会及公民互动的能力。“责任政府的回应性包括两种形式，政府的内部回应和政府的外部回应。”⑥有回应力的政府应该及时回应职责要求，把责任范围内的事情做好；回应民众诉求，将“为人民服务”宗旨落到实处；回应社会问题，维护社会稳定和谐发展，建设社会主义和谐社会。

2.3 法治政府

法治政府是与人治政府相对的一种政府模式，受各国经济基础、政治制度和文化传统的影响，不同国家的法治政府有不同的特点。法治政府是指权力由法律授予，职权受法律制约，行为受人民监督并承担法律责任的政府模式。法治政府的核心追求是用法律规范一切行政活动，约束行政权力，保障人民权益，实现人民意志。

（1）法律至上。十八届四中全会指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”以及“公正是法治的生命线。”法律是社会中维护公平正义的最后底线，要从立法上保证法律的质量。另外，法律在授予政府明确的权力和责任的时候，也要给予它们合理的行政自由裁量权，保证政府活动依法进行。

（2）权责一致。政府行使权力，就要承担相应的责任，有权必有责。这一方面意味着政府拥有对社会、公民及其他组织的管理、规范和控制的权力，另一方面意味着政府在行使职权、履行职责的时候要受到法律的约束，如果有失职、渎职、滥用职权或者不作为的行为，都要承担相应的责任。

（3）诚实守信。诚实守信是现代社会良性发展的价值基础，政府诚信是建设诚信社会的关键环节。“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益，公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”⑦由此可见，政府发布信息或撤销信息都应该依法进行，保障人民的知情权。

2.4 有效政府

有效政府是能从实际出发，制定合理的公共政策并加以实施，能平衡各方利益、缓和各方矛盾，推动社会持续稳定向前发展的政府。这不仅意味着政府要明确自己该做什么，而且要不折不扣地做好，具有有效性的政府，才能在提供公共服务的实践中有所作为。

（1）科学决策。有效政府会依据科学的决策程序，做出令人民满意的合理决策。在决策过程中，有效政府要做到价值中立，不考虑私人利益的影响，坚决避免暗箱操作；而且最终决策结果要有较强的可行性和有效性，避免浪费资源。

（2）适应创新。政府要“增强组织弹性，创新智慧型政府治理。”⑧随时跟进社会热点，了解社会需求和社会问题，及时调整自己的公共服务重点，以点带面，为社会及公众提供高质量的公共服务。

（3）高效廉洁。行政活动高效廉洁是是行政效率的首要体现和必然要求。要实现行政活动的高效廉洁，政府应该在法律规定的时间和期限内完成相关工作，拒绝徇私枉法、以权谋私，坚决避免权钱交易等违规违法现象的出现。

3 建设服务型政府过程中存在的问题及其原因

建设服务型政府，就要建设民主政府、责任政府、法治政府和有效政府。现阶段，我国在实现服务型政府建设目标的道路上，虽然已经取得了较大进步，但是也存在一些不足之处。

（1）公民参与积极性不够高。在民主参与过程中，公民参与政治的积极性不高，主体意识淡薄。传统文化中的臣民、顺民意识对公民的政治参与行为还有不可忽视的影响；另外，因为“集体重于个人”思想的长期渲染，导致集体权利掩盖了个人权利，使公民意识不到在民主政府建设过程中自己的权利和义务。公民缺乏政治信仰，政治冷漠感强烈，将自己置身于政治运行之外；没有认识到保障公民的个人权利是政府合法性的来源；公民掌握政治参与技能的水平参差不齐；民主选举投票率偏低等问题在建设民主政府过程中还不同程度地存在。

（2）监督制约落实不够深入。公民监督一直被认为是监督政府的有效方式，但是，对行政权力本身来说，在未将政府职能转变到提供公共服务上时，集权趋势仍是不可避免的，这使行政权力极易膨胀；另外，因为政府掌握的信息与社会和公民掌握的信息之间的不对称性，加大了对政府行为的监督难度。在建设责任政府的过程中，政府信息公开程度与公众期望之间还存在差距，行政问责力度不够，政府有错难纠、有过难惩的现象还存在，这些问题都损害了有权威的政府形象。

（3）行政法律法规不够健全。我国正处在社会转型的关键时期，社会现象新旧交替，一方面，与旧现象不一致的新现象已经出现，迫切需要制定规范；另一方面，旧的现象并没有完全消失，仍然对社会有影响，需要法律继续约束，而且由于法律有较强的稳定性，所以目前我国行政法律法规并没有完全适应社会现状的需要，比如：行政行为无法可依或法律规定混乱；对行政权力及其对应责任的规定不明确，存在有责无权或有权无责的混乱状况；行政权力运行不规范，滥用职权现象严重。

（4）政府内部建设不够完善。一方面，政府权力的垄断性使政府产品缺乏竞争，政府改进内部建设的动力不足；另一方面，行政体制的稳定性更容易使其安于现状，不思进取，阻碍政府创新。在有效政府建设过程中，政府寻租行为仍然存在，腐败现象降低了政府总体的有效性；严重的官僚主义作风、形式主义作风、文牍主义作风，是政府进行有效内部建设的一大障碍；行政人员的能力和素质与建设服务型政府的要求不匹配，甚至作出错误决策对社会造成负面影响。

4 服务型政府目标的实现途径

建设服务型政府是我国政治体制改革和行政体制改革的重要内容，是建设中国特色社会主义的本质要求，是促进中国特色社会主义民主政治发展的内在要求，是推进中国特色社会主义市场经济发展的迫切要求，是完善中国特色社会主义文化建设的客观要求。

4.1 加强宣传教育，提高公民素质

政府要保证人民实行当家作主的权利，理性参与政治活动，合理地表达自己的意愿，就应该培育和完善公民权利意识，这是建设民主政府的关键。

（1）加强宣传教育。政府以举办公益讲座、专题学习或者派发宣传单等形式，向人民群众宣传关于公民权利的法律法规，使公民深刻认识到权利的来之不易，认识到行使权利的重要性。公民权利意识的提高会为建设社会主义政治文明提供强大的推动力。

（2）提高公民素质。“在现代社会，公民权利意识与其受到的文化教育程度呈正相关。”⑨因此，要办好教育，提高公民的受教育水平，使公民有能力运用法律手段维护自己的合法权益；另外，科技发展带来的社会进步，使公民享有更多的权利，公民掌握越多的文化知识，就越能充分地享受平等和自由，就越能推进民主政府建设。

4.2 健全政务公开制度和行政问责机制

党的十八大指出，要健全权力运行制约和监督体系，发挥思想库的作用，建立健全问责和纠错制度，加强监督，让权力在阳光下运行。推进公开透明和有效率的监督，首先要建立健全政务公开制度和行政问责机制。

（1）政务公开制度。建立政务公开制度是政府的一种自信，它对于增加政府工作的透明度，增强政府权威，加强公众对政府的信任有重要意义。落实政务公开制度，要做到政府信息公开，把握好保密信息与公开信息的限度，及时公开信息，回应社会问题，正确引导社会舆论；要做到政府决策公开，决策过程中要坚持以人为本，影响广泛的决策要征集公众意见，尤其要重视专家的观点，并将最终决策结果反馈给公众；要做到政府内部事务公开，加强政府内部监督力度，制定治理措施，并及时在内部公开，防患于未然。

（2）行政问责机制。“行政问责制是推进责任政府建设和行政管理体制改革的有效载体，也是责任政府实现的保障机制。”⑩要建立健全行政问责法律法规，明确各个政府部门的责任，为责任追究打好基础；落实权责对等原则，权力越大责任越大，明确各级领导与行政人员的权限范围，责任追究到岗到人，避免责任落空；行政问责机制要有完善的程序机制，建立立案、调查、审议、决定、复议的完善程序，保证行政问责公开、公平、透明。

4.3 完善政府的自律规范和他律约束

依法治国是我国的基本治国方略，全面推进法治政府建设，是实现依法治国，建设法治国家的重要环节之一。加强政府的自律意识，就是要加强行政人员法制观念和诚信观念建设，完善对政府的他律约束，就是要加强政府的诚信制度建设以及对政府权力的规范和制约。

（1）加强法制观念建设。十八届四中全会提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，正确的法治观念对于法治政府的构建有积极的促进作用。因此，要建设法治政府，就要大力开展法治宣传教育活动，强化行政人员的法治观念，强化公民的权利意识，将法律的精神内涵内化到文化教育中，督促公民树立法治信仰。

（2）健全诚信观念和诚信制度建设。行政人员良好的诚信观念对于建设法治政府是非常重要的，所以行政人员要在职务上培养诚信品德，只有行政人员自身讲诚信，法治政府才真正有可能在实践中落实。另外，要建立健全诚信制度建设，引导和规范行政人员在职位上讲诚信，由于不讲诚信而造成公共利益损失的，要承担法律责任或政治责任，进而树立法治政府的良好形象。

（3）完善权力制衡机制。法治政府必然是权力受到制约的政府，因此，我们要提高立法质量，从法律上明确规定政府的责任以及对权力的制约。一方面，政府权力受到立法机关和司法机关的监督，政府活动的范围、程度、手段和流程都按照法律明文规定进行，由此形成有效的外部权力制约机制。另一方面，在政府体系内部，不同行政机关之间彼此分工，既合作又制约，既包括上下级之间的监督制约，也包括同级及斜向层级的监督制约，形成合理的内部权力制约机制。

4.4 进行服务创新和文化创新

“创新实践是创新理念见之于行动的结果，创新实践的成效取决于创新理念的先进程度和科学程度，所以形成先进的科学的政府创新理念具有特别重要的意义。”豘政府从内部创新，发挥优势，努力迎合社会需求，对于转变政府角色，建设服务型政府有重要作用，这包括以下两个方面：

（1）创新服务方式，更新服务观念。在行政组织内部引入竞争机制，选人用人都是基于个人能力，即为人民提供公共服务的质量。将人民的评价作为其政绩的最重要标准，以此激励行政人员创新服务方式，接受人民的监督，脚踏实地为人民办好事、办实事。

（2）重塑行政文化。首先，政府要有计划、有组织地开展对行政人员的培训活动，科学系统的培训有助于将适应创新、积极进取的观念内化到行政人员的行为方式中；其次，行政人员自身应积极主动地学习行政组织的文化观念，并将原有的价值体系、行为标准加以创新和发展，形成新的适应时代的行政文化。

5 总结

综上所述，建设服务型政府是一个庞大的系统工程，这不仅需要转变政府职能，转变政府的组织机构、运行机制和决策机制，还需要改变政府及其行政人员的行为方式和思维方式，因此，建设服务型政府任重而道远。民主政府、责任政府、法治政府和有效政府四者之间相辅相成，互为表里，都是建设服务型政府不可或缺的有机组成部分。政府职能应该与时俱进，随着社会条件的发展而变化，建设服务型政府是实现“中国梦”，实现国富民强，实现中华民族伟大复兴的关键步骤。

注释

① 李金龙，王宝元.创新政府间关系，建设服务型政府.马克思主义与现实，2006（2）.

② 薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设.行政论坛，2012（1）.

③ 高玉贵.新公共服务视角下的服务型政府建设研究.行政与法，2014（3）.

④ 张希.论民主政治及其制约因素.政治与法律，2002（4）.

⑤ 张成福.责任政府论.中国人民大学学报，2000（2）.

⑥ 陈国权，陈杰.论责任政府的回应性.浙江社会科学，2008（11）.

⑦ 刘旺洪.法治政府的基本理念.南京师大学报（社会科学版），2006（4）.

⑧ 栾晓峰.有效的政府治理：困境与突破.中国浦东干部学院学报，2014.5.

⑨ 刘月平.公民权利意识培育与中国民主政治发展.前沿，2008（9）.

⑩ 蔡昌淼.以建设责任政府为目标的行政问责研究.哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2013（3）.

参考文献