我国公私合作中基础设施项目风险研究

王遥遥

摘 要：公私合作因其弥补了政府提供公共服务和公共产品的诸多不足，在全球范围内得到了大力推广，除了修路、建桥等传统行业外，更进入了一些公共基础设施建设领域。然而，在公私合作基础设施项目实行过程中包含的风险却多种多样、纷繁复杂，是一个难以回避的问题。本文通过对我国公私合作基础设施项目风险的分析，提出了相应的解决对策。相信随着我们对公私合作项目研究的不断深入，公私合作在我国基础设施的建设中将发挥越来越重要的作用。

关键词：公私合作；基础设施；风险

中图分类号： F203.9 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）19-88-2

1 公私合作

1.1 公私合作的内涵

所谓公私合作就是指公共部门与私人部门建立的一种长期伙伴关系，是公私双方分别利用各自的禀赋优势为公众提供公共服务和公共产品的各种制度安排，它最早源于英国的PFI私人主动融资模式，因其独有的特点和优势，从而大量应用于政府基础设施建设领域。公私合作种类繁多，在我国主要包括：合同外包模式、特许经营模式、用者付费模式和内部生产模式等。公私合作因其自身特点决定了其风险合作的本质，它根据公私双方各自的优势在合理分配资源的同时，共担风险，共享收益。

1.2 公私合作的特点

1.2.1 长期伙伴关系

长期伙伴关系是公私合作最为首要的问题，也是公私双方进行合作的前提和基础。公私合作伙伴关系的形成基于共同的目标，即在某个具体项目或工程上以最少的资源，实现最多或最好的产品或服务的供给。基于这一共同目标，公共部门借此实现公共利益最大化而私人部门则实现自身利润的最大化的双赢结果。此外，公私合作项目一般周期较长，多达20-30年，更有甚者，长达50年，因而，公私双方必须保持长期的伙伴关系。

1.2.2 双方利益共享

双方利益共享并不是简单的分享利润，还包括控制私营部门的超额利润。私营部门是以营利为目的的，在提供公共服务和公共产品的过程中，难免会忽略公共利益使其遭到损失。在公私合作中，如果双方想从公私合作中分享利润，只需要提高价格即可，利润也会随之大幅度增长。然而，公私合作提供基础设施都是带有公益性质的，不可能以利润最大化为目标。如果一味地追求利润，势必造成社会公众的不满甚至引起社会动荡。在这样的一种困境下，既然形式上不能与私营部门分享利润，但却可以从权力上共享裁量权，实现实际上的权力分享。其实，利益共享不仅仅包括公私合作的结果，也包括使得公私合作制中的参与者：私营部门、民营企业、投资者或项目公司取得长期稳定的投资回报。

1.2.3 双方风险共担

任何营利机制都是利益与风险共存的。公私伙伴关系的建立除了利益共享还是要以风险共担为基础的。一般情况下，公共部门会凭借自身的优势承担大部分的伴生风险，而尽可能使私营部门降低或者规避风险。与此同时，私营部门凭借其资金、技术、管理经验等优势承担更多的责任，这无疑为政府管理层的“官僚主义低效风险”提供了温床。实质上，风险应该由公私双方共同承担。公私合作中，更多的考虑的是项目风险的最优应对和最佳分担，而不是责任的一味推卸。如果每种风险都能做出最优的风险承担方案，由最善于应付的一方来承担，毋庸置疑，这个基础设施项目的成本将大大降低，风险率也会大大降低。

2 我国公私合作中基础设施项目的风险

2.1 我国公私合作中基础设施项目风险的影响因素

公私合作基础设施项目庞大、复杂，涉及诸多利益相关方。概括起来主要受以下三方面因素的影响：第一是公私合作项目本身的固有特点。公私合作项目一般投资额大、建设周期长，工程合同项目复杂，短时间内很难得到收益。因而，各利益相关方对风险持谨慎态度，难免互相推诿，规避风险，保证其自身利益。第二是公私合作各利益相关方对公私合作模式的理解有所偏差。政府（或公共部门）之所以采取公私合作是因为想利用私营部门的资金、技术和管理经验等优势，以此来解决政府资金短缺、缺乏专业技术人员的窘迫。同时也想借此提高公共服务和公共产品供给的效率和质量，最大程度上实现公共利益和公共价值。然而，在实际操作中，公共部门却把风险转移给了私营部门。同样，建设方、承包方等私营企业也错误地认为公共基础设施风险较大，获利较少，因而大多选择放弃，从而导致双方谈判进程延长，久拖不决。第三是取决于各方愿意承担风险的意愿。公私合作中各利益相关方对项目所期待的收益不同，因而所愿承担的风险也存在差异。此外，影响各参与方所愿承担风险意愿的因素也有很多，例如，各利益相关方对风险持怎样的态度，是否厌恶或偏好风险？对公私合作项目的认同度如何，支持抑或反对？对公私合作风险发生的概率、后果严重性地把握及其承担风险的实力估计程度？等等。

2.2 我国公私合作中基础设施项目的风险分类

公私合作基础设施项目在实施中存在诸多影响风险的因素，自然也逃不脱诸多风险的影响，下面着重介绍几个。

2.2.1 法律变更风险

所谓法律变更风险，主要是指由于法律、法规、政策等的颁布、修订、重释而造成的现行项目可能因合法性、市场需求、产品服务费、合同效力等问题而无法执行的困境，从而造成巨大损失的风险。公私合作模式在我国属于舶来品，公私合作项目尚在起步阶段，与之相关的法律也不够健全，很容易出现这方面的风险。

2.2.2 审批延误风险

所谓审批延误风险是指由于审批程序过于复杂，花费时间过长，成本过高，且公共项目即便被批准，也因瞬息万变的市场而需要作出难度很高的调整，这时面临的风险也是难以规避的。公私合作基础设施项目要关注市场，因而抓住时机十分重要。在现实操作中，某些复杂的程序完全可以简化，去形式化。比如我国的听证制度，就因时间周期过长而给公私合作项目的正常运作带来威胁，可对其进行改革和完善。

2.2.3 不可抗力风险

不可抗力风险是指由于自然灾害等不可预期、无法改变的不可抗力因素所造成的风险。公共基础设施大多建设周期长，收益见效慢，且受天气等外界环境的影响较大。因而不可抗力风险也属于合作方或建设方考量的风险之一。

2.2.4 政府信用风险

政府信用风险是指由于政府不履行或延迟履行合同协议所规定的责任和义务而造成的危害。政府风险是一种结果性风险，因而多种风险均会导致政府风险的发生。此外，关于政府拖欠私营部门应结款项的事件时有发生，这也严重影响了政府的公信力。由于政府公信力的缺失还会导致公私合作项目运行合法性成本的额外增加。

2.2.5 融资风险

融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，说白了就是资金筹措困难，在一定时期内很难达到项目的需求标准。然而，公私合作项目的一个显著特征就是在招投标阶段，政府先于中标者草签特许权协议，待中标者融资完成后，合作协议才能生效。因而，私营部门可能面临着由于筹资不善而被取消资格的风险。

2.2.6 腐败风险

腐败风险主要是指由于行政官员不合法的、不规范的操作向私营部门索要钱财等而导致的项目公司在维系不正当关系方面的成本增加。同时，在我国，由于政府和私营部门不对等的关系，为握有权力的某些政府官员提供了寻租的空间。另外，私营部门的投机行为以及政府监管机构的被俘化风险，也导致了风险成本的增加。

3 规避我国公私合作中基础设施项目风险的建议

3.1 完善公私合作相关法律法规

公私合作是基于政府和私营部门的契约而得以建立的，因而平等公正的合同协议是保障二者合作得以顺利运行的基础。依法治国的前提是有法可依，因而必须要有健全的法律法规去保障公私合作的实施。公私合作制对我国来说，尚属于新生事物，因而必须用法律法规政策去严格规范。首先，要制定详细的法条，严格规范公私合作的每一个环节，以防漏网之鱼。其次，要具备相应的惩戒措施，对违背合约的行为给予相应的处罚。在法律中，政府（或公共部门）与私营部门（或合约方）是平等的契约关系，二者所拥有的权责和义务是相辅相成的。再次，实行首长连带制。严防贪污腐败行为，提高公私合作的效率和效能，以防合约方被动。最后，制定相应的申诉渠道，完善法律救济路径。公私合作的合约方相对于强大的政府机构来说属于弱势地位，因而在其权益受到侵害时，可以有地可申。

3.2 简化公私合作项目审批程序

公私合作项目需要多方主体的参与，最主要的就是公共部门及私营部门。随着私营部门的加入，市场发挥了巨大作用。然而市场是瞬息万变的，因而一定要把握住机会。而我国政府一直存在的问题就是程序公正，形式主义。申请个程序极其复杂，周期长，成本高。这无疑会影响到公私合作项目的正常运转，甚至延误了最佳时期。因而，政府部门要改革审批程序，对其进行简化。此外，可以设立公私合作项目的“绿色通道”与“专门窗口”，积极鼓励和指导公私合作的顺利进展，提高公私合作的效率。

3.3 提高公私合作政府信用

政府的承诺和信用是私营部门愿意参与公私合作的前提。然而，近年来，屡屡出现的政府拖欠私营部门的款项的新闻层出不穷，政府的信用度不断降低，政府形象大打折扣。因而，如何提高政府信用是当务之急。首先，政府要加强对公私合作知识的学习，培养专业人才，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境。其次，要建立科学的决策机制，必要时聘请专家用以咨询。再次，设立相应的监督部门监督政府责任和义务的实行，重要的决策项目向公众公示。最后，政府要摆正自己的位置，在公私合作中自己和私营部门是处于平等地位的，政府要积极践行自己的责任和义务。

3.4 做好公私合作市场预测

公私合作引入了最多变的因素——市场，因而不管是政府部门还是私营部门都要进行充分的市场调查，正确评估市场风险。一方面，私营机构不能仅仅将政府的承诺作为市场的实际需求，如果政府的承诺偏离了市场实际需求的轨道将会产生政府信用风险；另一方面，公共部门也不能仅仅以私营部门提供的数据作为决策的依据。因而，公共部门也要进行独立的市场调查工作，掌握精准的市场信息，从而做出准确无误的决策。

3.5 建立公平的风险分担机制

民营部门应该与政府部门保持良好的合作关系，保持项目与企业的良好形象，获得公众的认可与口碑。但同时也要通过与政府合作寻求担保或规避政治风险。在风险的分担方面，应建立平等最佳的风险分担机制。在分担风险时，要充分发挥各自的优势。对于一些政治风险、法律变更造成的风险以及配套设施服务方面存在的风险，政府的掌控力显然强于私营机构，因而由政府部门进行担保。而对于一些融资风险、市场风险等，项目公司则更有优势，而且与其收益息息相关，应由项目公司承担。而对于不可抗力风险，由于各方均没有掌控力，应由各利益相关方共同承担，或者通过设置相应的基金、调价机制等进行风险分解。

4 结论

公私合作模式是为了解决政府部门无法或不便提供的公共物品和公共服务而产生，其初衷是为了转移风险，但在实践中，公私合作基础设施项目的风险仍层出不穷，影响了公私合作的实质效果。当务之急就是，降低甚至规避公私合作的风险，更大的发挥其价值和作用，实现资源的合理有效配置。政府和私营部门都要发挥各自的优势，发挥自己的长处，规避自己的短处。本文即是针对我国公私合作中基础设施项目风险进行分析，提出了相应的解决对策。相信，公私合作模式在我国未来的发展道路将会更加明朗化、规范化和法制化，公私合作模式将在我国公共服务和公共物品供给中占据更大的空间。

参 考 文 献

[1] [美]F·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[2] 柯永健，王守清，陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济，2008（4）.