新型城镇化背景下城市新居民市民化研究

赵艳

[提要] 21世纪以来，我国城镇化建设取得了长足进步，但是在当前这种快速推进城镇化过程中所显现的问题更应该引起我们重视。因此，在国家提出新型城镇化、提高城镇化发展质量的背景下，加速城市新居民市民化进程已经成为一种必然趋势。

关键词：新型城镇化；新居民；市民化

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2016年1月30日

一、城市新居民的内涵界定

国内已有不少学者都对城市新居民市民化问题进行了研究，例如姜作培对“农民市民化”这一概念进行了定义：“是指在我国现代化建设过程中借助于工业化的推动，世世代代的农民离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份地位及工作方式和生活方式向市民转化的社会过程。”文军把身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式的变化看作农民转向市民的必备条件；郑杭生则认为农民市民化是一个获得相应市民资格、能力和素质的过程。

综上所述，尽管学者们的表达稍有不同，但是从研究对象来看，大都是笼统的“农民”大概念或是农民工、失地农民等具体人群的研究，这些称呼的标签本身就稍带歧视，不符合我们提倡的“一元发展观”，并且概念整合不够。所以，本论文着重从“新居民”这个整合后的概念进行市民化问题研究。笔者认为，“城市新居民”即在城镇化过程中丧失土地和房屋的农民，他们虽为了中国的工业化、城镇化牺牲了自己的利益，但是这一庞大的群体并没有全部都享受到城镇化发展所带来的好处。一大部分农民的身份和地位并没有改变，他们只是被迫住上楼房的新居民，他们也没有享受到真正城市居民的福利待遇和社会保障。所以，农民市民化是一个复杂的综合性工程，是一个循序渐进的系统工程。它不仅是农民居住地域和社会身份的转变，更重要的是获得同等的市民权利和社会心理的市民趋向变化。市民化是伴随着城镇化发展而出现的一种现象，是社会发展的必然趋势。

城市化进程中的“新居民”有以下特点：数量庞大、新生居民的职业分布集中、新生居民生存状态的边缘性、新生居民在权益保障方面的弱势性、新生居民的历史地位具有明显的过渡性。

二、城市新居民市民化过程中存在的问题及其原因分析

（一）城市生活成本高，生活压力加大。新居民原来在农村生活时，由于基本的生活资料都可以从土地中直接获取，而且农村庭院式的房屋可以为农民提供饲养家畜的空间，这是一种相对成本较低的生活方式。进入城镇生活之后，一方面由于受自身文化素质的限制和缺乏必要的劳动技能，新居民只能从事一些体力劳动或简单的脑力劳动。这些岗位不仅劳动强度大，而且工资报酬较为低廉，福利待遇较差，致使他们的收入减少，生活压力加大；另一方面在收入减少的同时，这些新生居民的生活成本日益增加。城镇的生活，衣、食、住、行样样都要花钱，城镇的房屋、子女的教育更让新生居民感到力不从心。所以，和原来的农村生活相比，新生居民的生活质量明显下降，逐渐论为了城镇的新贫民。

（二）社会歧视，导致缺乏对城镇的归属感。原有的城镇居民缺乏对新生居民的认同感，认为他们在城镇的生活占用了城镇的就业资源，影响了城镇的环境，甚至称新生居民为城镇的“二等居民”，缺乏对新生居民的应有尊重。政府对新生居民釆取经济上采纳和社会上拒入的双重态度，在保障新生居民权益方面的不作为，导致新生居民和城镇居民之间的差距越来越大。并且这种社会关系上的歧视和社会排斥是相互转化、层层强化的，这就进一步导致新生居民陷入身份和地位不对等的矛盾境地，造成新生居民难以对城镇生活产生归属感，难以从心理上形成主人公意识，难以积极地维护自身在城镇生活中的合法权益。

（三）思想观念保守，文化生活过于单调。新居民虽然在户籍和生活地域上发生了转变，但在思想观念、生活方式、社会地位、权利保障方面仍然与城镇居民有着较大的差异，这种差异导致新生居民无法适应城镇的文化观念，难以真正的融入到城镇生活当中。由于城市新居民长期过着面朝黄土背朝天的生活，精神文化生活过于单调，加之传统的村落建设使得大部分农民主要的生活消遣方式就是串门、大树下聊天和打麻将，新的居住生活环境使这些新居民无法很快适应城市的生活习惯。遇事按农村固有的思维定式和生活习惯处理，文化生活尚未真正城市化，还保留农村生活的痕迹。

（四）组织化程度低，新居民维权难。新生居民的自身文化素质较低、法律意识淡薄等都是造成新生居民权益缺失的重要原因之一，但新生居民的组织化程度低是造成新生居民权益难以维护的更重要原因。目前，我国新生居民还缺乏专门代表他们利益的组织，导致他们的利益诉求的表达缺乏有效的平台和载体。在他们的合法权益遭受侵害时，难以将个体的、分散的利益诉求整合为统一的、明确的组织意志，也就无法与地方政府或其他利益阶层进行有效的“博弈”，难以为自身争取更加全面的利益保障。

（五）城乡二元结构，导致社会保障标准不统一。城乡二元结构，是指城市和农村处于不同的社会经济发展状况中，城乡分享不同的政策制度支持。中国的城乡之间已经不仅仅存在于二元经济中，更像是一个二元社会的体现。城乡二元结构已反映在社会的方方面面，形成了以户籍管理制度为核心的二元劳动力就业制度、二元教育和社会保障制度。因户籍差异而致身份的差别也使农民很多基本权益受到明显的歧视和不公平待遇。随着市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用，单纯因先赋因素而导致的群体间差异已经在缩小，但户籍制度作为一种多年惯性的制度安排，在一定程度上造成的社会的不公正还远未消除。多数新市民虽然生活在城市，却不能和当地人享有同样的福利待遇，在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保障等公共服务方面比城市老居民困难得多，并且目前尚未实现有效地衔接，致使将新生居民一次性纳入城镇的社会保险体系还存在障碍。政府在处理这些问题时没有统一的参照标准，往往是根据各地区的经济实力不同而各异，因此造成某些社会保障制度不配套，没有覆盖到城市新社区。比如，城市“低保”对象暂时还未包括城镇新居民，医疗保险服务、失业保险服务等项目也没有向他们开放。这些障碍无疑会挫伤新居民融入城市的自信心和积极性，严重阻碍市民化的进程。

三、城市新居民市民化建议

（一）推进制度改革，实现公共服务均等化

第一，改变城乡二元结构，帮助新居民完成真正意义上的市民化。新居民市民化的第一步是身份的改变，在城乡二元结构下，农民和市民的身份背后所隐含的是权利资源体系的差异、享受的各种福利待遇和服务的不同。随着我国城镇化的快速推进以及户籍制度的松动，越来越多的村民完成了“农转非”，从身份上讲已经属于城市市民了，但很多新居民对此转变并非认可或欣然接受，反而留恋村民身份。由此可见，单纯户籍层面的转变并不能代表身份上的变更，只有用强化的制度保障替代失去土地和宅基地的损失，才能消除新居民的忧虑，帮助他们完成真正意义上的市民化。

第二，推动四个方面的改革，确保城乡基本公共服务均等化。要保障真正意义上的新居民的市民生活，从制度的方面讲，除了在户籍上要继续有序地向城乡统一的一元结构过渡以外，更要在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保障等公共服务方面推动平等化改革。而要推动以上几个方面的改革，政府必须做到以下几个方面：一是国家财力分配要实行“三个倾斜”；二是在推进相关重大制度与体制创新方面迈出新步伐；三是积极推进城乡基本公共服务供给机制创新；四是注重财政政策的可持续性。当前和未来的财政状况已与过去有很大不同，在这一大背景下，必须考虑未来城乡基本公共服务均等化与财政政策可持续性的均衡。

第三，重点推进新生居民社会养老保险制度的全覆盖。新居民由于缴费基数及年限的问题，往往会出现同城不同保的问题。这就需要建立适合我国城镇化特点的一体化社保体系，提升新居民社保层次、扩大其覆盖面，从而逐步缩小新老居民的社保差别，以降低其失去土地保障的后顾之忧。首先，要保证社保资金的来源稳定且充足，对于被征用土地的人群来讲，政府的补偿安置费要足额及时发放到位，且日后土地转用后的增值效益也要适当用于保障资金；其次，政府应当加大宣传力度，提高新生居民的参保意识。通过广泛宣传社会保险的重要性与实用性，加深新生居民对社会保险的了解，激发新生居民参与社会保险的兴趣，不断提高新生居民的参保意识；再次，建立城乡养老保障体系的衔接通道，根据各地经济发展和财政收入状况，适时将其纳入城镇社会保障体系。

（二）完善就业服务体系，提高失地农民的就业能力。除了政府安置工作之外，社区等相关部门还应当给城市新居民尤其是失地农民创造更多的就业机会。失地农民的平均文化水平偏低，在失地前多从事第一产业，在突然转向二三产业后，就业竞争力下降，尤其难以获得高薪职业。能否谋求稳定的经济来源是农民城镇化融入面临的最大困难，最不能适应新的经济环境要求的是中老年人和缺乏技能的人。充分重视各种受教育机会，进行专业化的职业技能培训。通过鼓励、指导和援助等手段来提高弱势群体的自我发展能力。对失地农民中的就业困难群体和低收入家庭，需要有针对性的进行职业培训，促进就业转型，保障新生居民就业权的实现。

（三）开展精神文明教育，增强农转非居民的社区参与意识。针对城市中的新居民“融入意识”薄弱问题，笔者认为，应当通过一些方式增强新居民的“公民意识”。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”，有了社区意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、亲和力，才会积极参与到社区建设工作中。教育内容需注重培养居民建立社区意识、公德意识和良好卫生行为习惯，使新居民的意识逐渐由传统农民向现代城市居民过渡。教育方式则需灵活和多样化，根据社区居民的实际文化精神状况可以经常组织和举办一些群众性文体活动，以便增进新居民与老居民之间的交流和相互了解；还可以建立起一个社区参与的利益诱导机制，如评“好市民”、“文明家庭”等，并给予一定的物质奖励。只有当这些城市新居民切身感受到，通过参与能够维护自己的合法权益，能够增进物质生活和精神生活质量时，他们才能真正意识到自己是社区的主人，进而增强社区的认同感和参与意识。同时，又使他们在这些活动中，扩大了交际圈，以尽快适应和融入城市主流社会。

四、总结

随着新型城镇化的进一步发展，如何提升人口城镇化即市民化水平越来越成为建设的重点。因为如果只是试图通过外在的政策如土地城镇化、户籍城镇化等来完成城镇化建设，将不可避免地造成半城镇化现象，提高新居民融入城市的各种成本。因此，我们在市民化建设中，要从发展思维与政策、发展机会和资源分配等方面纠正“城市偏向”。用一元观指导市民化的发展，破除二元结构，有序、合理地推进市民化建设，最终实现新居民的完全转型。

主要参考文献：

[1]沈小红.论征地农转非社区建设面临的问题与对策[M].小城镇建设，2006.

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[4]滕学芹.失地农民市民化问题研究.兰州大学硕士学位论文，2011.