解读工伤保险规范

温辉

刘自荣抗诉案评析

内容摘要：工伤保险是世界上产生较早的社会保险项目。第二次世界大战后，社会保障权进入国际人权谱系，成为一项重要的社会权利。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”并且通过行政立法具体化为劳动保险法律规范，保障公民社会保障权利的实现。法律规范适用过程也是一个对法律规范解读的过程。司法实践中，对工伤保险规范应结合保障劳动者权益的立法目的，朝向有利于保护劳动者权益方面进行解释。

关键词：行政检察工伤行政确认 工伤保险 立法目的 劳动者权益

[基本案情及诉讼过程][1]

2001年1月7日，新疆米泉市铁厂沟镇三矿副矿长刘自荣得知该矿井下三水平三米八煤层第三采仓仓顶被拉空，将会给煤矿生产带来隐患且炮工也无法下井生产，工人按规定也将被单位处罚。2001年1月8日晚10时左右，刘自荣与炮工余远贵一起在工人周天清的宿舍内，将瞬发电雷管改制成延期电雷管时发生爆炸，将刘自荣的左手拇指、食指、中指炸去，无名指受伤。事发后，铁厂沟镇煤矿立即将刘自荣送往医院救治，并承担了刘自荣的全部医疗费用。2001年3月21日，铁厂沟镇煤矿与刘自荣达成赔偿协议，铁厂沟镇煤矿一次性补助刘自荣今后生活费、营养费15000元。2001年4月9日，刘自荣向米泉市劳动人事社会保障局（以下简称米泉市劳动局）申请工伤认定。2001年4月25日，米泉市劳动局作出不予认定工伤决定。刘自荣不服，申请新疆昌吉回族自治州劳动人事局复议，昌吉回族自治州劳动人事局维持了米泉市劳动局不予认定工伤决定。刘自荣不服，向米泉市人民法院提起行政诉讼。自此以后刘自荣开始了长达12年之久的诉讼“马拉松”，案件先后经四级人民法院六次审理，检察机关抗诉，共作出6份判决书和1份抗诉书。

（一）（2001）米行初第14号行政判决

案件经复议后，刘自荣不服，提起诉讼。米泉市人民法院经审理以（2001）米行初第14号行政判决撤销了米泉市劳动局2001年4月25日作出不予认定工伤决定。2001年10月20日，米泉市劳动局重新作出米劳人字（2001）第1号工伤认定通知书，不予认定工伤。

（二）（2002）米行初第2号行政判决

刘自荣不服米泉市劳动局重新作出的不予认定工伤决定，再次向米泉市人民法院提起行政诉讼，米泉市人民法院以（2002）米行初第2号行政判决撤销米泉市劳动局米劳人字（2001）第1号工伤认定通知书。

2002年7月3日，米泉市劳动局作出米劳人字（2002）24号《关于不予认定刘自荣工伤的决定》（以下简称第24号《决定》）。不予认定工伤的主要理由有两点：一是刘自荣改造电雷管的行为未经领导指派，属于个人私自制造行为，且不在工作时间和工作区域内，不符合劳动人事部发（1996）266号《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《工伤保险试行办法》）第8条（四）项及其他条款的规定；二是刘自荣与炮工余远贵的行为违反了《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》和公安部2001年8月28日《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》，是一种非法制造爆炸物的行为，属违法行为，依据《工伤保险试行办法》第9条第（1）项“犯罪或违法的”不予认定工伤。

（三）（2002）米行初字第9号行政判决

刘自荣不服第24号《决定》，第三次向米泉市人民法院提起行政诉讼，请求撤销第24号《决定》。2002年9月29日，米泉市人民法院作出（2002）米行初字第9号行政判决，撤销米泉市劳动局第24号《决定》。法院经审理认为：米泉市劳动局第二项不认定工伤的理由缺乏法律依据不以成立。我国制定劳动法的目的之一是为了保护劳动者的合法权益，刘自荣改制雷管的行为从根本上说与企业利益相关，是为了避免煤矿生产安全上存在隐患，是从事与企业有利的行为。即使不在工作的时間和区域，只要刘自荣的行为不构成违法、犯罪或蓄意违章，则应对其认定为工伤，享受相应的待遇，因此，米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由不能成立。所适用的相关的法律、法规条款错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项之规定，判决：撤销米泉市劳动局第24号《决定》。

（四）（2002）昌中行终字第32号行政判决

一审作出撤销第24号《决定》判决后，米泉市劳动局不服，提出上诉。2002年12月18日，昌吉回族自治州中级人民法院作出（2002）昌中行终字第32号行政判决，认为：米泉市劳动局所作的第24号《决定》，对刘自荣受伤的基本事实认定清楚。刘自荣身为副矿长，理应严格遵守国家关于爆炸物品的管理规定，但其与所管理的炮工在工作之余私自改制延期雷管，造成人身伤害，其改制雷管的行为不但是在非工作时间和非工作区域，且严重违反了国家有关的安全生产的规定，且有一定的社会危害性。根据《工伤保险试行办法》第9条1款之规定，不应认定为工伤，米泉市劳动局对刘自荣工伤申请所作的认定决定，认定事实清楚，适用法律正确，决定程序合法，原审判决予以撤销属于适用法律错误，米泉市劳动局的上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1款第（2）项之规定，判决：撤销米泉市人民法院（2002）米行初第9号行政判决，维持米泉市劳动局第24号《决定》。

（五）（2006）新行再字第2号行政判决

刘自荣不服终审判决，向昌吉回族自治州中级人民法院申请再审，昌吉回族自治州中级人民法院以（2003）昌中行监字第5号驳回再审通知书驳回了刘自荣的再审申请。刘自荣又向新疆维吾尔自治区高级人民法院申请再审，该院以（2005）新行监字第4号行政裁定书裁定中止原判决的执行，由其对本案提审。

2006年5月17日，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2006）新行再字第2号行政判决，认为：本案中刘自荣身体受到伤害是不争的事实，其受伤的时间和地点固然在工作时间和工作区域之外，但其改制雷管行为的目的是为了第二天的工作准备，与其工作是有关联的。作为副矿长，对于如何安排工作是有一定职权的，不是必须经过矿长的同意。但是，是否在工作时间和工作区域不是本案的争议所在，本案争议的关键是刘自荣行为的定性。根据公安部公治办[2002]867《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》，在没有任何防护条件下将瞬发雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。刘自荣身为煤矿副矿长，具有煤矿特种作业人员操作资格。作为专业的放炮工，理应严格遵守国家有关爆炸物品的管理规定，其改制雷管的行为虽然不构成非法制造爆炸物品的行为，但也属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，具有一定的社会危害性。《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》对爆破器材的使用有严格的限制性规定，无论是使用雷管的企业和操作人员均有义务严格遵守。刘自荣称其依照企业惯例进行操作，作为煤矿特种作业人员，不应以企业惯例来对抗国家的强制性规定，且其改制雷管的行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或者重大利益。一审法院将此种行为认定为系为了避免煤矿生产安全上存在隐患，是从事与企业有利的行为显属不当。米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确。原一审法院适用法律错误，二审法院予以改判是正确的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（1）项的规定，判决：维持昌吉回族自治州中级人民法院（2002）昌中行终字第32号行政判决。

（六）高检行抗（2011）2号行政抗诉书

刘自荣不服再审判决，向新疆维吾尔自治区人民检察院提出申诉，该院审查后提请最高人民检察院抗诉。最高人民检察院经审查，于2011年3月31日以高检行抗（2011）2号行政抗诉书向最高人民法院提出抗诉。抗诉理由如下：

一是米泉市劳动局第24号《决定》第1条认定刘自荣不属工伤认定事实证据不足，适用法律错误。煤矿仓顶拉空，对煤矿安全造成隐患，且炮工无法下井工作，对生产造成影响这一事实客观存在。虽然刘自荣改制慢发雷管有避免工人因工作失误受到处罚的因素，但从根本上说是为保证生产正常进行，为了排除煤矿生产安全上存在的隐患，与其工作有关联，是从事于企业有利的行为。即使不在工作的时间和区域，只要刘自荣的行为不构成违法、犯罪或蓄意违章，则应对其认定为工伤，享受相应的待遇。终审判决认定刘自荣改制雷管的行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益属认定事实的证据不足。本案中，刘自荣的行为符合《工伤保险试行办法》第8条第（1）项规定“从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的”情形，应当认定为工伤。而米泉市劳动局第24号《决定》适用《工伤保险试行办法》第8条第（4）种情形，对刘自荣不予认定工伤，并未排除其他认定工伤的情形，适用法律错误。

二是米泉市劳动局第24号《决定》第2条不认定刘自荣工伤的理由，适用法律错误。公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》规定，将火雷管改为电发雷管属非法制造爆炸物行为，而刘自荣与余远贵等人是将瞬发电雷管改制为延期电雷管，不符合该批复规定情形。公安部公治办[2002]867《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中明确答复，对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品。终审判决对刘自荣将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品进行了确认，既然刘自荣的行为不应定性为非法制造爆炸物品，其行为就不构成违法或犯罪。米泉市劳动局第24号《决定》适用公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》和《工伤保险试行办法》第9条第（1）项的规定认定刘自荣不属工伤，适用法律错误。终审判决先认定“改制雷管的行为属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，具有一定的社会危害性”，从而认定“米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确。”是错误的。

三是终审判决适用法律错误。人民法院审理行政案件，主要对行政行为的合法性进行审查，具体来说主要是审查行政机关工作重点作出的具体行政行为所依据的事实证据是否充分，适用法律法规是否正确。具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权五种情形之一的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条的规定应判决予以撤销。本案终审判决已认定刘自荣改造电雷管行为不属于非法制造爆炸物品行为，也就对米泉市劳动局第24号《决定》中不认定刘自荣工伤的理由予以了否定，按照法律规定应当判决予以撤销。

（七）（2006）新行再字第2号行政判决

最高人民法院受理抗诉后，裁定提审并依法组成合议庭审理了本案，于2013年3月21日作出（2006）新行再字第2號行政判决。

最高人民法院再审审查查明的事实与原一、二审查明的事实一致。最高人民法院再审认为：刘自荣作为副矿长，其基于煤矿正常生产的需要而与其他炮工一起在工人宿舍内将瞬发电雷管改制成延期电雷管，并因雷管爆炸而受伤，尽管其中不能排除具有避免工人因工作失误遭受处罚的因素，但该行为显然与本单位工作需要和利益具有直接关系，符合《工伤保险试行办法》第8条第（1）项规定的情形。公安部《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》认为，雷管中含有猛炸药、起爆药等危险物质，在没有任何防护的条件下将瞬发电雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。参照上述规定，本案刘自荣将瞬发电雷管改制成延期电雷管的行为，不属于《工伤保险试行办法》第9条第（1）项规定的“犯罪或违法”情形。原米泉市劳动局作出第24号《决定》的理由和依据，与本案事实和有关规定不符，不予支持。新疆维吾尔自治区高级人民法院（2006）新行再字第2号行政判决认定刘自荣改制雷管行为是为了避免工作因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益，并据此判决维持昌吉回族自治州中级人民法院（2002）昌中行终字第32号行政判决，属于认定事实证据不足，适用法律不当，应予纠正。最高人民检察院抗诉理由成立，予以采纳。

【裁判理由之法理评析】

本案争议起因于工伤保险认定。工伤保险是指依法为在生产、工作中遭受事故伤害或者患职业性疾病的劳动者及其亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。[2]工伤保险是世界上产生较早的社会保险项目，最早的工伤保险立法见诸于德国1884年颁布的《劳工伤害保险法》。第二次世界大战后，社会保障权纳入国际人权谱系，成为一项重要的社会权利。1948年《世界人权宣言》第25条允诺人人“在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受社会保障”。《经济社会文化权利国际公约》第9条规定了社会保障权利的“一般条款”，[3]即“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”在此基础之上，1952年国际劳工组织制定了《社会保障（最低标准）公约》，以“菜单式”结构建构了社会保障体系，具体包括：医疗、疾病、失业、老年、就业工伤、家庭、孕产期、因病残丧失工作能力、幸存者等九大部分。在我国，工伤保障是我国社会保险的重要组成部分。《宪法》第45条规定；“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”并且通过行政立法具体化为劳动保险法律规范，保障公民社会保障权利的实现。1951年国务院颁布了《劳动保险条例》，1996年劳动部制定《工伤保险试行办法》，2003年国务院颁布《工伤保险条例》（2010年修正），都对工伤保险的保障范围、标准、认定程序等作出了具体规定。

本案当事人刘自荣的工伤事故发生于2001年，应适用《工伤保险试行办法》进行工伤确认。《工伤保险试行办法》第8条规定了应当认定工伤的具体情形；第9条规定了不应认定为工伤的具体情形。米泉市劳动局依据《工伤保险试行办法》第8条第（4）项和第9条第（1）项的规定，认为刘自荣的伤害不是发生在工作时间和工作区域，且其行为属违法行为，因此作出不予认定工伤的决定。认定刘自荣行为违法的依据主要是《民用爆炸物品管理条例》和公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》。对事实和证据，法院与行政机关之间、上下级法院之间、法院与检察院之间均无异议。本案的争议焦点在于适用法律的问题，但并不是关于适用哪部法律法规，而是对法律中具体条款的适用问题。之所以会产生这样的争议，根源应是对事实认识不同、法律规范理解不同所致。如果说司法权的行使必须做到“裁决只能是法律条文的准确解释”，[4]那么法院适用法律就绕不开对法律文本的解释。为了准确地解释法律文本，法官必须深入到立法背景、社会价值观念之中探究法律文本的确切含义到底是什么。拉伦茨将法律文本和立法资料放在一起，作为探究法律含义的材料，具体包括：（1）法律本身、法律的前言、指导性规定、标题、法律的意义脉络以及由此显现的价值决定；以及（2）不同的草案、讨论纪录及添附在草案中的理由说明，国会的报道。[5]由于我国立法特别是在上个世纪八九十年代遵循着“宜粗不宜细”[6]的立法指导思想，立法讨论材料承载的有关立法背景、起草经过、争议问题、解决方案、处理分寸等信息十分有限，甚至极度匮乏。但我们可以通过对法律条款上下文的内容及其关联的考查，结合立法目的进行系统解释。

《工伤保险试行办法》第1条明确了立法目的，即“为了保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防”。可见，保障劳动者社会保障权是《工伤保险试行办法》的首要立法目的。这也符合《劳动法》对劳动者权利保护的立法精神。因此，对相关法律条文应向有利于保护劳动者权益的方面进行解释。如对刘自荣改制雷管行为的动机和目的，就不应简单地认为是“避免工人因工作失误遭受处罚”，而应结合：（1）刘自荣副矿长的岗位职责；（2）客观事实，即一方面确实存在安全隐患，另一方面因炮工无法下井从而影响煤矿生产，认定其行为“与本单位工作需要和利益具有直接关系”。同时对刘自荣在工人宿舍改制雷管的行为，不应认定为“未经领导指派，属个人私自制造行为”，而应综合刘自荣的职责、改制雷管的目的、改制行为的背景等因素分析判断其行为的性质。

另外，《工伤保险条例》的立法精神也应成为分析认定刘自荣行为性质的一个重要考量因素。案件历经12年。在这期间，中国的人权事业已有了飞跃式进步，人权观念已有了突破性发展，2004年宪法修正案将人权写入宪法，规定“国家尊重和保障人权”。在这期间，法律规范已实现了新旧法的更替，从《工伤保险试行办法》发展到《工伤保险条例》。2003年国务院出台制定的《工伤保险条例》，更加突出了对劳动者社会保障权利的保护。如《工伤保险试行办法》第8条第（9）项规定“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的”认定为工伤。发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的，如果要认定为工伤，还需满足两个条件：一是在上下班的规定时间；二是在上下班的必经路线上。“必经路线”实质上是将上下班路线“固定化、唯一化”，不允许有多种选择。而《工伤保险条例》第14条第（6）项只规定“在上下班途中”，删除了“必经路线”，充分考虑了日常生活中这样的现实情况：即职工上下班的路径并非固定的、一成不变的、唯一的，而是存在多种选择。并且在司法实践中，法院对工伤认定中的“三要素”——合理时间、合理路线、合理目的——更倾向于扩大解释。如2014年最高法发布《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（2014年9月1日起施行）。该规定第6条规定：“对社会保险行政部门认定下列情形为‘上下班途中的，人民法院应予支持：（一）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（二）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（三）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（四）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。”

这种认识观念必然会影响到法院对刘自荣案的审查判断。[7]法院在认定刘自荣的行为应适用《工伤保险试行办法》第8条第（1）项时，没有对“重大利益”进行任何的解释，直接定性为“与本单位工作需要和利益具有直接关系”。但“利益”之前却少了“重大”两字，不知法院是有意而为，还是疏忽遗漏。

注释：

[1]《最高人民检察院公报》2013年第5期，第26-30页。

[2]贾俊玲主编：《劳动法学》，北京大学出版社2009年版，第194页。

[3]与“一般条款”相对应的是“特别条款”，特指《公约》第10条对母亲的社会保障权利。

[4]孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆2002年版，第157-158页。

[5]参见[德]卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第209页。

[6]邓小平在1978年的《解释思想，实事求是，团结一致向前看》一文中指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此，法律条文开始可以粗一点，逐步完善，有的法規，地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定出全国能行的法律，修改补充法律，成熟一条就修改一条，不要等待‘成套设备，总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”从而确立了我国“宜粗不宜细”的立法指导思想。

[7]关于新旧法适用衔接的问题，按照法学理论一般是遵循“实体从旧，程序从新”的原则。“实体从旧”主要是指判断行政行为合法性的标准应当“从旧”，须按照行政行为作出时的法律规范来判断。但人们的认识观念会随着时间的流逝与时俱进地发生相应的变化，而不会停留在过去。人们对旧法的解读，要想回到当时语境之下，只能是“想象性重构”，不可能不带出新观念。而这种因时空原因所造成的隔膜，事实上难以甚至是无法根除。