我国基层环境保护执法困境与出路

严念慈

摘要：生态文明建设与经济文明建设是当前我国贯彻科学发展观、可持续发展的重要举措。而环境执法工作是生态文明建设中最为关键的一环，同时也是我国环境法制建设中最重要的组成部分。但是，基层环保执法人员在实际执行中却被诸多因素所干扰而陷入困境，执法效率不高。本文以汉川市为例，对基层环保情况及执法现状进行研究，分析影响其执法效力的有关因素，并提出相应对策。

关键词：基层环保；执法困境；出路

一、问题的提出

汉川市位于湖北省中部偏东，汉水下游，汉川市区位优势明显，地处江汉平原腹地，紧邻武汉，境内资源丰富、土地肥沃，素有“江汉明珠”和江汉平原“鱼米之乡”之美誉。随着我国中部地区的崛起以及武汉城市圈的建立，汉川市的经济近年来处于高速的发展阶段，政府不断的招商引资，吸引了很多大企业来到当地建厂。不过近年来，汉川市政府改变了以往粗放式发展策略，有选择性的引进一些对环境污染较小的轻工业，例如食品加工业、纺织业、印染业等产业，汉川市产业园呈现产业多元化趋势。对于历史遗留下来的一些重污染企业，特别是二十多家造纸厂，近几年来，已全部被限令关停。

此外，作为江汉平原重要的农业基地，汉川市的养殖业发展也特别迅猛，由工业化和农业化带来的人口剧增和环境污染情况问题浮现。环境的破坏给当地居民的生活以及附近农民的生产带来了巨大的威胁。

搞好基层环境保护工作，不仅是新时代中国的社会建设要求，同时也是贯彻科学发展观，可持续发展的重要举措。特别是当史上最严的“新环保法”实施一周年后，基层环保执法部门的执法效力是否得到了有效提升？“上有政策、下有对策”的现象是否还在基层存在？为此笔者及其调研小组通过深入汉川实地，深度访谈基层环保执法部门及其当地普通百姓，收集到大量一手材料，并对基层环保执法存在的问题及应采取的对策进行了探讨。

二、汉川市环保执法困境

（一）总体上企业环保意识和行为较过去明显增强，但是力度不够

1、企业的环保意识较以前已经明显的提高，部分企业已经主动承担起环保的职责，对企业生产的污染物进行治理。部分企业已经主动承担起环保的职责，对企业生产的污染物进行治理。目前汉川市有三个污水处理厂，分别是马口污水处理厂、川东环能公司、以及城镇居民生活污水处理厂。大部分企业已经加入污水处理官网，由污水处理厂统一处理工厂排放的污水，并实行在线监控。部分大型企业，例如达利园、银鹭等企业自身安置了污水处理设备，自行处理工厂排放的污水。特别是号称“史上最严”的新《环保法》开始实施后，“按日处罚”、“查封扣押”、“区域限批”、“黑名单制度”甚至“行政拘留”对部分企业是有一定威慑力的，过去环境执法软弱的状态得到了一定程度的改善。如在现场执法过程中，基层环保执法人员态度可以更为强硬，说话也更有力度

2、部分企业仍存在侥幸心理。虽然新环保法被称为“长着牙齿的法律”，尤其是其对环保部门的充分授权和严苛的失职问责制度对某些违反企业有着一定的威慑力和震撼力，但是只要企业的环保的“守法成本”高于“违法成本”，就会导致部分只顾生产利益的企业缺乏对污染物的治理，导致污染物的直接排放。

3、即使引进了污水处理工厂，但企业生产污水处理后产生的污泥同样会导致二次污染。基层环保部门对此显得举手无措。需要政府、企业和社会各方的努力，引进更先进有效的污染治理技术，从政策的层面解决区域环境污染问题。

4、小作坊式的企业环保意识偏低，污染相对于大中型企业而言更为隐蔽。使得环保监察和执法工作的难度更为增加。环保部门常常接群众举报，现场执法时却出现“人去楼空”的现象。

（二）基层环保执法工作效率低下

1、执法力量呈“倒金字塔”型，基层环保执法缺乏相应手段

我国环保执法力量从中央到省一级执法力量雄厚，拥有高新技术、现代化装备和充裕的资金，环保执法人员的专业化程度也相当高，但是基层环保执法能力有限、条件欠缺，执法力量呈现“倒金字塔型”。具体体现在：

（1）基层执法人员专业化程度低。类似汉川这类的市县级环保部门的领导班子成员中，军转干的非专业干部占据相当程度的比例，容易出现非专业官员官僚化的不良现象。环保执法部门对工作人员专业化程度的需求相当高，但是市县，尤其是乡镇一级的执法力量特别薄弱。很多人不具有专业素质，绝大多数也都是军转过来的，没有受过正规的训练，自身对环保执法的意识不够强烈，也缺乏一定的专业技能。此外，基层环保执法人员的数量配备也无法完全满足实际需要。例如汉川市级环境监测大队有编制的执法人员只有4-5人，却要负责全市上千家企业。这些基层环保执法人员每天都要出勤，奔波于各企业之间。一旦有紧急需要处理的突发事件，出去监督执法的人员都是疲于奔命。尤其是实施突击检查时更显人手不足。

（2）基层环保执法资金短缺、执法人员工资较低。调查中，某位基层环保执法工作者强调由于缺乏公共财政的投入，目前污染治理的投入非常缺乏、环保工作经费普遍没有保障。特别是作为基层环保工作人员，收入水平相对于政府其他行政事业单位而言总体是比较偏低的。由于取消了过去由环保部门征收的“排污费”，统一由政府财政拨款支付执法人员工资。是否有可能出现涉污企业行贿执法人员以躲避处罚就不得而知了。

（3）装备配备落后、检测取证困难。由于我国公布的第一批执法部门中没有环保监察部门，尤其是环保部门现在被国家有关部委列为非行政执法部门，这些都会给环保部门在执法用车、装备配备方面造成诸多困难。例如整个汉川市环保局总共就十几台环境监察车，这些车要负责全市包括乡镇的全部环境监察和执法工作，完全是捉襟见肘。此外，基层环保执法还面临着检测技术不够先进、取证难的问题，不能及时对污染物进行实地检测，需要借助实验化验的手段，使得执法工作的现场开展也面临一定困难。

2、执法人员缺乏现场执法权。对于各类环境违法行为，法律规定环境保护行政主管部门只有行政处罚权，而无现场强制执行权，属于委托执法。面对违法行为，执法人员除下达整改通知书责令改正外，再无其他措施保证违法行为不再继续发生。而且环境保护行政主管部门做出行政处罚决定3个月后才能申请人民法院强制执行。这一系列琐碎的程序下来，需要很多时间和精力，无疑造成了执法效率低。而且环境违法企业多数属中小型企业，在做出行政罚3个月后早已人去楼空，致使很多违法者逃过了法律的惩处。

3、环境权责不明确、执法呈现“多龙治水”局面。新环保法虽然对政府环境责任进行了规定，将环境责任主体规定为地方各级人民政府、环保主管部门和其他环保监管部门，但是在实际中，由于缺乏统一的环境综合协调或监管机构，政府各部门的协调合作也有待加强，这些都会导致环境责任的落实面临障碍，产生踢皮球的现象。比如交通运输车产生了噪音，这个到底是由环保部门来负责还是交通运输部门来负责呢？职责不清的时候，由于违法交叉的情况很难处理，一般会导致举报居民也不清楚到底应该交给谁来处理。这样也会造成执法效率低的情况。

4、执法尺度以难拿捏、执法落实难。首先环境保护立法一般是框架性的，相对比较抽象，缺乏操作层面的相关指导和相应的处罚规定。例如新环保法赋予环保部门按日计罚的监管手段。但是多位基层环保工作人员表示，目前新环保法没有细化处罚条例，自由裁量权较大。例如新环保法规定最高罚100万元，但从0到100万元范围很大，到底罚多少缺乏细则。如何处罚才能既让执法对象心服口服，又能起到有效的震慑作用是目前基层环保执法面临的又一难题。此外，目前环境保护的一些法规与其他法律和规章有一定的冲突。例如土地法要求临时用地不允许有临时围墙，但是环保要求必须修建围墙，控制污染区域。这些都会让基层环保执法工作处于两难的境地。

（四）基层百姓对环保执法工作评价偏低

1、由于环保执法的宣传不够到位，环保执法人员虽然在近些年做了许多努力，污水处理的情况有所好转。但是老百姓对政府的刻板印象和以及河流污染并未彻底改变的现状，百姓们对环保执法仍然存在很多不满。他们认为政府没有什么作为，只会一味的贪污，以牺牲老百姓的生存环境作为代价。

2、基层百姓对环境污染的认识不足。调查中，几乎所有当地居民都不了解在我国农村面源污染已经超过了企业造成的点源污染。面源污染主要表现在三个方面：一是化肥、农药和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是农村生活垃圾污染。面源污染由于形式上具有分散性、不确定性、污染源多样性等特点，其治理本身也是一个难题。例如现阶段汉川市的生活废水污染远超工业废水的污染，居民的生活污水和畜牧业污水其实对环境也产生了很大的伤害，但基层百姓并没有觉察到。由于基层环保部门对农村面源污染的执法情况基本处于失灵的状态。加之基层百姓缺乏相应的环保意识和环保知识。于是就会将环境污染之过完全推卸到企业和政府环保执法部门身上。

三、相应对策

（一）完善相关法律法规，加大执法行政强制权

进一步完善相关环境保护法律法规，加大对违法行为的处罚力度，提高环境违法处罚标准，提高法律成本。赋予基层环保部门一定的强制执行权，如查封、冻结、扣押、没收、责令停产等必要的环境执法强制措施。制定法律来解决有法不依、违法不究、违法成本低、守法成本高的问题，特别应加强对环保部门查处违法排污行为时，拒不改正和执行的，继续排放有毒有害物质此类无视法律法规的行为的企业或个人处罚方面的立法。如赋予基层执法人员可现场查封设备、责令立即停产等必要的环境执法强制措施，阻止环境与群众身心健康继续受到侵害。

同时加强地方立法。市、地区人大应根据当地的实际情况制订出切实可行、操作性强的地方性法律、法规和细则。行政处罚不仅要惩处违法者的第一次，还要预防第二次，杜绝第三次，为彻底消灭违法行为的继续提供法律支持。

（二）加强部门联动机制和环保执法部门内部建设

环境保护事业单靠环保一个部门的力量是远远不够的，必须进一步健全“党委领导、政府负责、人大监督、环保统一监管、有关部门分工协作，污染者治理，群众参与”的环境保护工作机制。在各级党委政府的领导下在各级人大的监督支持下，发挥环保统一监管的职能加强与监察、司法等部门联合行动，推动各行各业按照环保法的要求，齐抓共管，才能使“踢皮球”的现象慢慢消失，使环境保护的各项政策和工作措施落到实处。

同时，当地政府和上级环保部门，应当对其下属的环保部门的环境执法工作情况进行有效监督。此外，国家财政部门还应该加大环保执法的财政预算，加大对环保执法人员的资金投入，设立奖励机制，提高执法人员的素质和工作积极性。

（三）加大宣传力度，发挥媒体的作用，提高社会公众的环保意识和参与程度

政府应该把各项工作责任向社会公开承诺，广泛接受人民群众的监督。及时澄清误解，完善环境信访制度。设置环境信访专员与突发事件发言人，以方便群众投诉、反映情况，也可以就突发事件及时向社会公布信息，以免不良恐慌的发生，提高政府的公信力。加强政府在环保作为方面的宣传，改变社会公众对政府的负面刻板印象。特别是作为基层的环境保护部门更应加强环境保护的宣传教育，转变人们的思想观念。如联合报纸、杂志、电视、互联网等多种媒体，通过利用“六·五”世界环境日等一切可利用的机会进行环境保护法的大力宣传工作，让环保的观念深入人心。

社会公众是环境保护的生力军，国家要建立起各种相关的加强公众参与环境保护的制度，创造和扩大公众参与环境保护的机会，确保公众参与的有效性，使公众广泛参与到环境保护中来。