环境公益诉讼缘何没有井喷

余瀛波

自2015年1月新环保法实施以来，环境公益诉讼“立案难”问题基本解决。不过，这并不意味着环境公益诉讼的道路已经畅通无阻，取证难、耗时长等困难依然存在，需要在实践中不断予以破解。

2016年6月5日“世界环境日”前夕，“环境公益诉讼制度”这一名词在媒体上出现的频率再度增高。

广东省社会组织提起的首宗环境公益诉讼案开庭审理；湖北省跨行政区域受理的首起环境民事公益诉讼案件达成和解；湖南首例环境民事公益诉讼案达成和解；为破除地方保护，云南省高院将试点环境公益诉讼跨区域管辖……

与此同时，最高人民法院专门出台意见，要求各地法院要依法及时受理符合法定条件的环境民事公益诉讼案件，探索构建有利于社会组织提起诉讼的程序和配套机制。

这一系列的新动向足够令人振奋并对未来抱有期待。那么，在过去的近一年半时间里，环保法赋予社会组织的这项权利，在各地的落地情况如何呢？

立案难问题基本解决

2015年1月1日，新环保法正式实施。这部被称为“有牙齿”的法律，环境公益诉讼制度的明确写入，备受外界关注。

2016年5月23日，首份《新〈环境保护法〉实施情况评估报告》（以下简称《报告》）出炉。在这份由中国政法大学王灿发教授牵头，中国人民大学、苏州大学等6所高校的环境法学专家组成课题组独立进行的第三方评估报告中，对环境公益诉讼制度实施以来的总体情况评价是：已经提起的公益诉讼案对监督违法和环境治理的促进作用明显。

《报告》认为，在新环保法开始实施的前一年，环境公益诉讼基本处于停滞状态，环境公益诉讼很少被提起，即使提起了诉讼，也很少被法院受理。但在新环保法生效之日的当天，就有环境公益诉讼被受理。此后，环境公益诉讼案件逐渐增多，“一年内有40多起环境公益诉讼被立案”。

尤其值得肯定的是，在这些诉讼中，一些以环保社会组织为原告的诉讼案件已经取得胜诉。2015年12月18日，福建省高级人民法院对全国首例环境民事公益诉讼案进行了公开开庭终审判决，提起诉讼的公益组织获得胜诉。

据《报告》课题组成员之一、苏州大学王健法学院副教授冯嘉介绍，被纳入调查样本的这40多起案件中，全部都被地方法院立案受理，可以说，已基本不存在以往“立案难”的问题。

这一观点也得到中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）副秘书长马勇的认同。

马勇告诉记者，从2015年初至2016年6月初，绿发会一共提起了48起环境公益诉讼，目前法院已受理31起——这个数字大约能占到全国一半，其他尚未被受理的案件，也并非是被法院拒绝，而是正在走程序。

值得一提的是，推动拆除“立案难”门槛的一个标志性事件，正是由绿发会提起的一项环境公益诉讼。

自2015年8月13日起，绿发会曾先后向宁夏两级法院提交诉状，起诉8家企业的违法排污行为“污染腾格里沙漠”，要求企业恢复生态环境、消除危险等。但他们提起的诉讼均因“不符合原告资格”而未被法院受理。

随后，绿发会向最高人民法院提出再审申请。2016年1月29日，最高人民法院支持了绿发会的再审请求，并最终裁定，撤销宁夏两级法院此前的民事裁定，要求中卫市中级人民法院重新立案受理。

“除了腾格里沙漠污染案经历了一波三折之外，其余立案都没有受到很大的阻力。”马勇说。

取证难耗时长成“掣肘”

不过，“立案难”的门槛被拆除，并不意味着环境公益诉讼的道路已经畅通无阻。

中国社科院助理研究员何晶晶，在其撰写的另一份报告《2015年环境公益诉讼司法实践》中就提出：2015年法院审理的环境公益诉讼案件中，已经作出判决的仅有2例（该报告采样起止时间为2015年1月1日至12月1日）。

这2起案例中，一例是“福建南平生态破坏案”。2015年年底，该案由福建省高院进行终审宣判，维持原判，原告胜诉，被告需恢复被破坏的28.33亩林地功能，造成毁林行为的4名被告需付出包括生态环境修复费用等在内共计250万元补偿。

该案是新环保法实施后民间公益诉讼第一案、破坏生态第一案、公益诉讼基金支持第一案以及请求生态服务功能赔偿第一案。

对此，中国人民大学法学院教授杨立新在点评时这样说道：第一起公益诉讼案件获得胜诉判决，自然是好事，但是还要看到公益诉讼的实行还有很多困难和障碍，需要各界的重视和支持。比如，“本案一审经历了10个月才作出判决，耗时很长。”

为何此类诉讼通常都耗时较长？冯嘉告诉记者，环境案件一般都涉及最为复杂的两个专业技术问题，即需要通过鉴定、评估来确定企业排污行为与生态损害的结果之间的因果关系，而要进行专业的鉴定确实比较耗时；另外，生态损害赔偿费用和生态修复费用的评估，也需要委托鉴定机构去做相关评估，耗时也比较长。

“而要想解决这个问题，前提还得是法官本身要比较专业，否则延迟时间可能会更长。”冯嘉说。

另一起案例是“江苏镇江市生态环境公益保护协会诉唐长海环境污染责任纠纷案”。

在这起案件中，由于被告人当庭表示自己没有能力委托专业机构清污，法院判决被告人直接承担污染清理费用人民币53400元，并在判决书中写明该款项由法院移交扬州市环境保护局，由环保局在两个月内委托有资质的清理单位清污，并进行监督、向法院反馈。

值得注意的是，在何晶晶统计的2015年的36起环境公益诉讼案件中，被告包括企业、自然人、事业单位等多种类型，其中企业为被告的主要类型，36起案件中，企业被诉案件为30起，其中包含单独被诉25起，共同被诉5起。自然人被诉案件为9起，包含共同被诉3起。

而据马勇介绍，在绿发会提起的已被法院受理的31起诉讼中，索赔额一般至少都在百万元以上，甚至亿元以上的也有几起，因为生态修复往往都是一项耗资巨大的工程。

两相对照，截至目前的这两起判例赔偿额都算不上很高。对此，冯嘉认为，目前胜诉的几个判例，基本是小企业或自然人，真正的大企业不多。

还有一个问题值得注意，就是到目前为止，提起环境公益诉讼的公益性组织数量，占全国有资格提起环境公益诉讼的组织比例很小。

何晶晶在其报告中写道：事实上，到2014年9月底，在中国登记的环保类社会组织大概有7000个，其中具有提起公益诉讼主体资格的组织有700多个。而2015年提起诉讼的仅有11家，不到2%。

即便在这11家中，2015年提起环境公益诉讼的原告，仍以全国性、综合性环境公益组织为主。其中，绿发会、中华环保联合会2家全国性公益组织，起诉的案件之和占案件总数的一半以上。“虽然组织数量较多，但受地方因素的制约，提起的诉讼总量有限。”何晶晶说。

在接受记者采访时，北京公众环境研究中心主任马军也指出，与之前一些专家所预期的环境公益诉讼会“井喷”相比，差别还是比较大的。可谓是，“理想丰满，现实骨感”。

呼吁减免法院诉讼费

既然阻碍提起诉讼的门槛已经拆除，为何一年多来，只有不到2%的社会组织提起诉讼呢？

在王灿发课题组发布的《报告》的最后，针对环境公益诉讼提出的5点建议中，有一条这样写道：要从经费上支持环保社会组织提起环境公益诉讼。

冯嘉告诉记者：“我们在调研中，许多社会组织代表都谈过，他们提起公益诉讼的热情确实很高，但当真正有案件想起诉时，却往往受困于资金状况。因为公益诉讼其实是非常昂贵的，社会组织作为原告，通常都被法院方面要求预付一笔高昂的案件受理费。”

比如，2014年12月30日，在新环保法实施前的两天，江苏省高院对泰州一起环保公益诉讼案作出二审判决，判决6家被告企业赔偿环境修复费用1.6亿余元，这一“天价赔偿”在当年曾轰动一时。

而在这起天价赔偿案中，最后算出来的案件受理费也达到192万元，对绝大多数不以盈利为目的的公益组织来说，这不啻于天文数字。

2016年6月2日，最高法出台的意见，同样引起了冯嘉的注意。“既然说要探索构建有利于社会组织提起诉讼的配套机制，能不能通过司法解释，先把这条改掉，即无论什么性质的公益诉讼，都不按标的额收取受理费，只是象征性地收费。这样可能会极大地激发环保组织的热情。”他建议。

虽然还是存在有形无形的种种障碍，在马军眼里，看到的依然是这项制度的重大价值和开创性的意义。“从整个世界范围来讲，公益诉讼并非是诉讼的主流形态，但在我们的特殊国情下，克服巨大障碍，立法已经走在了世界前列，实践中也已经有了一些成功案例。而且，从中央层面来看，不管是国务院、环保部还是最高人民法院，都在积极推动这项制度。包括现在各地已经设立的数以百计的环境审判庭或环保法庭，在世界上都是少有的，一旦能够立案审判，就能看到它的力量。”

此言非虚。2016年6月3日，马勇发出一条令人欣喜的微信：“中国绿发会首批3起环境公益诉讼案件，今天在江苏徐州宣判，全部胜诉。”