拓展人大工作空间的重庆经验

蒲晓磊 吴为

作为基层国家权力机关，县乡两级人大可谓是国家政权的重要基础。积分公示制激励代表积极履职、推行季会制与季评制监督政府工作……重庆市多个区县人大创新实践，拓宽了基层人大建设和人大工作的道路。

人大代表履职实行“积分制”：写一件建议得3分，参加人大常委会组织的视察、调研得3分，人代会请假半天扣1分……重庆市吴为区人大于2014年在全区推广了这一代表履职制度。在换届选举时，代表的得分将作为选民的一种参考依据，而得分过低、履职不力的代表，将被约谈。

近年来，重庆多个区县人大推出新的工作方法，巴南区人大与政府联网，实时监督财政预算执行情况；南川区推广水江镇经验，乡镇人大召开季会审议政府重点工作。这些创新也引起了全国人大的关注。

人大代表履职实行“积分制”

2014年，江北区几位居民找到观音桥街道社区干部、江北区人大代表孙燕，反映一件“麻烦事儿”。

为给老年人提供更好的生活保障，江北区此前出台了大病救助和老年人津贴的惠民政策，老人每月要到社区领一次津贴。一些行动不便的老人却犯了难，“每个月为了这几十块钱，跑一趟社区，腿脚不方便，又不能代领，有时候打个车，这些钱还不够往返车费。”

在了解相关情况后，2015年2月，孙燕将一份《关于便捷执行程序 保障高龄老人津贴发放政策惠民利民的建议》提交给了区十七届人大五次会议。这项建议随即成为区人大的重点建议。

因此项建议，江北区副区长雷翌随后多次到街镇和社区调研，区民政局也多方收集群众意见，发现按月领津贴确实给许多老年人带来不便。

目前江北区已调整津贴计发办法，改为各街镇根据实际情况自行决定发放周期。多数街镇采用一个季度发放一次或者干脆直接打到老人卡里。对于江北区的老年人来说，这项调整让他们领取津贴更为方便。

孙燕则因为提出建议促成此次调整，得到了“5分”的人大代表履职积分。

孙燕初次听说人大代表履职积分制度，是在2013年。当年，为激发人大代表履职活力，江北区寸滩街道人大工委首次探索实行“积分制”。

寸滩街道人大工委主任谭静介绍，他们发现基层人大代表履职的情况存在很大差别，有的代表积极作为，有的代表却以工作忙为由长期不认真履职。

“有个别代表成了不参加代表活动、不提意见建议、不与选民见面的‘三不代表，导致选民意见极大，甚至要求罢免其代表资格。”谭静说。

为此，寸滩街道人大工委探索代表履职“积分公示制度”，将辖区代表的履职行为具体量化为参加人代会、视察调研、学习培训、提交议案建议、联系选民等项目，并设置不同的分值，再将各项分值累计相加。

实行该制度以来，代表提出建议、意见的数量和质量逐年攀升，其中，集体建议由2014年的0条升至2015年的10条，重点建议数量也从1条增加到3条。

寸滩街道推行“积分制”带来的效果引起了江北区人大常委会的注意。2014年，江北区人大部署在全区推广，并制定《江北区人大常委会代表履职积分制工作方案（试行）》。

总结寸滩街道经验后，江北区人大将代表履职事项具体为11项并对应计分。

其中“模范遵守宪法、法律；自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责”每年计5分；“参加区人代会”每次计8分；“提出代表议案、建议”每件计3分；“参加区人大常委会组织的评议、视察、调研等履职监督活动”每次计3分；“列席区人大常委会会议”每次计2分；“参加基层人大组织的代表主题活动”每次计2分；“参加视频民情连线活动”每次计2分；“接访人民群众”每次计3分；“参加代表履职培训”每次计2分；“做好代表述职”每次计3分；“办好惠民实事”每次计2分。

部分履职事项还有减分规定，如参加区人代会，请假半天扣1分。“模范遵守宪法、法律；自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责”这项有不遵守的情况，一次扣完，或暂停代表资格、辞去代表资格直至罢免代表资格。

今年5月，寸滩街道人大工委的会议室里，一面墙上挂着今年第一季度寸滩地区人大代表的积分公示情况。

19名代表中，低的为8分，高的有38分。谭静的积分为27分，此外，作为寸滩街道的区人大代表，江北区人大常委会主任刘渝平的积分为18分，并不算很高。

“我得的18分，都是严格按照代表履职计分规则来的。有的代表提的建议多，特别是重点建议多，计分就多了。”刘渝平表示，严格计分是保证“积分制”行之有效的基础。曾有一位担任区人大代表的企业老总觉得自己分数低面子挂不住，提出能不能捐款“买积分”，被拒绝。

根据规定，“参加区人大常委会组织的评议、视察、调研等履职监督活动”和“参加基层人大组织的代表主题活动”这两项分值设有封顶，每年最多分别可以得到9分、10分。

但对于代表提出议案、建议的数量没有限制，是否存在代表大量“刷”议案、建议挣分的情况？江北区人大常委会副主任刘亚文表示，重数量、轻质量是很多代表建议存在的问题。为解决这个问题，“积分制”还明确强调了对好建议的加分，被列为全区重点办理建议的每件加2分，被评为年度优秀代表建议的每件加2分。

刘亚文表示，曾有一名区人大代表到了美国生活，履职的次数很少，经约谈后目前已主动辞职。其实，把每位代表任职期限内每一年的分加起来，就是他这一届的得分。积分是代表评比先进的依据，在换届选举时，代表的得分也将成为选民的一种参考，作为续任的依据。

实施联网在线预算监督

“所有的重点项目和民生工程，都必须经过人大的批准才能实施，并且严格对重大项目的预算进行监督。”5月18日上午，重庆市巴南区人大常委会主任李俊文指着大屏幕介绍他们的预算监督经验。

这时候，巴南区人大预算监督专家库成员李成鹏给记者看了看他前面的电脑屏幕，上面显示的是与巴南区财政局联网的“财政管理一体化信息系统”，可以清楚看到每个单位的财政收支情况。

“你看，他们这个单位预算执行情况中，有一笔资金的收款方是某汽车修理厂，这个很可能在资金使用中存在不规范的情况，一会儿我们就把这一情况告知他们单位，让他们作出说明。”李成鹏指着其中一个单位的财政明细情况对记者说。

提交人大审议的部门预算由科目细化到项目、执行过程中对项目资金使用情况追踪问效、每年审查和批准一些单位的部门预算执行情况……巴南区人大常委会探索多种途径，对预算实行事前、事中、事后“三段式”全过程监督。

“开始接受监督时，我们是有顾虑的。”巴南区财政局局长马义华坦言，当初主要是有两方面的因素让他心存顾虑：一方面，因为财政自身基础工作不扎实，预算安排没有足够底气，也怕监管方面的漏洞暴露出来；另一方面，巴南区的财力十分有限，部门的资金需求不能全部满足，在预算安排时对重点部门的经费保障有所偏重，一旦公开，预算单位间相互比较，容易引起矛盾，甚至可能导致预算不能通过人大会议审查。

但随着人大监督力度不断增强，马义华他们也意识到，预算的公开化和透明化已是必然趋势，必须主动适应新形势的要求，在预算管理的精细化、规范化、科学化方面狠下功夫，才能经得起人大和社会公众的监督。

于是，在部门预算公开后，一个部门一本预算，数据公布到项目，编订成册供代表审查，让财政预算成为一本明白账。到2016年，财政局提交人大审议的部门预算已达400多页，并在全市率先实现人大会议审查和批准区级部门预算的全覆盖，大到几千万元支出的主管部门，小到只有几个人、支出只有几十万元的事业单位，都全部详尽罗列出来。

在这种细化部门预算的做法之下，人大代表的监督力度得以进一步加大。

2015年巴南区人大会议上，区公安局提出的“流动交巡警平台运行经费”安排为640万元，有代表在审查时认为安排较多，理由是近年来设置的流动交巡警平台数量已减少了不少，建议适当减少安排。区财政局采纳了这条意见，并结合平台数量减少的实际情况在2016年的预算安排中作了调减安排，由2015年的640万元减到了300万元。

解决了事前监督中“看得到”和“看得懂”的问题之后，巴南区人大开始探索事中监督“随时看”的制度。实施联网在线预算监督工作，就是巴南区人大常委会的重要探索。

为了对部门预算执行情况进行实时、在线监督，做到预算信息共用共享，2013年10月，区人大常委会预算工委与区财政局实现联网。

李成鹏介绍，通过“财政管理一体化信息系统”这个网络平台，预算工委能够全面和详细掌握全区预算、部门预算执行情况。区财政局各业务科室及各预算单位在电脑上操作的所有业务资料均能够直接查询，实现了横向信息共享、纵向信息贯通。

“通过联网，我们可以核对年初预算指标、上年结转、本年市专项等指标，看预算执行系统中反映的预算指标是否与人大会议通过的预算一致，有无漏登、错登等情况。通过抽查部分单位的预算指标，来进一步核对。”李成鹏说。

值得注意的是，为了弥补人大监督力量的不足，区人大常委会从2013年开始建立了由18人组成的预算审查专家库，在开展预算编制审查、预算执行、财政决算和项目绩效情况调研时，都要安排专家库成员参与，充分发挥他们在财务管理、项目审计等方面的优势，从而提高人大预算监督的针对性和有效性。

巴南区人大常委会预算工委主任李进认为，通过实施联网在线监督，有效地发挥了“透明、定性、纠错”的作用。

“透明，就是人大能够及时了解掌握详尽的财政数据。定性，就是能够发现预算执行中一些带共性的或者是倾向性的东西。纠错，就是能够指出并纠正预算执行中的错误和问题。在工作手段上，主要是通过编发预算执行情况季度通报和预算执行个案报告等形式，基本能够实现上述目标。”李进解释。

季会制、季评制监督政府工作

提高代表议案和建议办理质量是人大工作面临的一个共同问题。重庆市南川区水江镇和楠竹山镇有着相似的探索，那就是季会制与季评制。

“各位代表，我受镇人民政府镇长郑小军同志的委托，向大会报告水江镇页岩气勘探开发工作，请予审议，并请提出宝贵意见。”水江镇党委宣传委员、统战委员潘方勇说。

“各位代表，我受镇人民政府镇长郑小军同志的委托，向大会报告水江镇2016年农业农村工作推进情况，请予审议，并请提出宝贵意见。”水江镇副镇长钱朝志说。

5月20日上午，水江镇人大正在召开季会，先后审议了镇政府《关于页岩气勘探开发情况的报告》和《关于农业农村工作的报告》。

2007年，水江镇人大在总结年会制的基础上，开始推行季会制，至今已经逐步形成一套较完善的运行机制。四次人大会议的召开，都要按规定程序和议程进行，除听取和审议镇政府的专项工作报告，及时作出审议意见外，还要听取镇党政办关于上一次人大会议代表建议意见办理情况的报告。在各代表团根据调研情况进行现场点评、讨论收集代表建议意见的基础上，对各专项工作报告进行满意度测评，测评结果由镇主要领导现场通报。

同样是监督政府对于人大代表建议、议案办理情况，楠竹山镇则是采用季评制。

2012年，杭小琴当选为楠竹山镇（当时为铁村乡）人大主席，受水江镇人大“季会制”启发，杭小琴主动争取镇党委对人大工作的重视和支持，每季度把全体代表集中起来，搞一些有实质性内容的活动，充分发挥闭会期间人大代表作用。

5月20日下午，楠竹山镇召开2016年二季度人大代表评议政府工作会。会议开始，楠竹山镇副镇长杨俊忠就该镇扶贫攻坚和农村道路建设工作开展情况作了报告。

杨俊忠话音刚落，坐于台下的镇人大代表谈琴就拿过话筒，询问群众比较关心的扶贫政策，在下一阶段是否会有改变。

“我们的扶贫政策不会改变，还要积极探索‘造血扶贫渠道，营造创业扶贫氛围……”杨俊忠回复。

“那下一阶段的扶贫主要从哪些方面下手？”另一位镇人大代表张坤全继续追问。

“我们接下来从三个方面着手，把扶贫工作做到位。第一，帮扶力度和政策三年不变……”杨俊忠继续回复。

在杨俊忠答复完之后，楠竹山镇人大代表开展评议，并进行无记名投票测评。

作报告、接受人大代表询问、开展评议……这些程序已经成为楠竹山镇季评会的“规定动作”。杭小琴介绍，镇人大主席团将测评结果、整改期限及征求的镇人大代表建议意见，及时在镇政务公开栏上进行公示，广泛接受群众监督。通过公示测评结果及代表建议意见，进一步密切了人大代表与群众关系，有力地促进政府依法行政，尽职履责。