景宁：“精耕”民族特色立法

胡国强 赵晓思

4部单行条例，相对于其他一些少数民族自治地方并不算多，但多年的立法实践，景宁牢牢抓住民主立法、民族特色、法律质量这三大主线，不急不躁，稳抓稳打，探索中稳步前行。

景宁，是我国唯一的畲族自治县，华东地区唯一的民族自治县，有着深厚的传统文化蕴涵，秀丽迷人的山水风光，被誉为“神奇畲乡，休闲胜地”。近年来，为了让景宁独具特色的民族风情更好地融入生活，保护和传承好民族风貌，景宁人大开启了“县级立法”之旅。

开门立法更“接地气”

开门立法，尊重民意，让百姓拥有更多的话语权，拉近他们和法律之间的距离，这是民主立法的应有之义，也是民主立法的魅力所在。2014年8月19日，《畲乡报》、景宁政府网站、景宁人大网刊登《景宁畲族自治县城市管理条例（草案）》向社会征求意见。

开门立法，是提高立法质量的关键，这已成为景宁立法者的共识。“景宁立法特点之一是开门立法、民主立法。”景宁县人大常委会立法研究室主任叶旭平总结。

“城中村家禽放养，社区难管，村委管不了，政府部门的职责要进一步明确。”“应禁止以清理河道为名的非法取沙活动。”“应当明确空调室外机的安装标准、户外广告的设置要有民族特色。”……征求意见过程中，公众提出了120多条次的修改措施。基层最原汁原味的“第一手资料”源源不断汇聚过来，县人大常委会对这些公众意见进行提炼、研究，立法过程中竭尽所能体现群众意愿与诉求。

为了将更多的民意带入民主立法的进程中，景宁县人大组织召开立法座谈会。每位陈述人事前都做了认真准备，有些还征求了当地群众的意见。他们在发言中紧扣主题、观点明确、各抒己见、畅所欲言。

曾经参与座谈的仙童社区杜春红表示，她曾担心，所谓的立法座谈是否会沦为“走过场”，但亲身经历过后，她发现这种担心无疑是多余的。“烟花爆竹的燃放是当时很有争议的一个问题。” 居民对凌晨和夜里的鞭炮声反响很大，有的强烈要求城区完全禁止燃放烟花爆竹。杜春红回忆：“半夜里，小孩子刚睡下就被鞭炮声惊醒。”

然而，景宁是民族自治县，考虑到传统习俗和民族庆典活动的需要，同时还有城乡结合、城中有村的实际，也有不少人认为一味地禁止是不合理的。

最终，县人大常委会充分论证，吸纳各方意见，作出了“县城规划区内，经自治县人民政府决定并公告，可以在规定的时间、地点和燃放种类内燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放烟花爆竹”的授权性规定。

杜春红对这样的规定较满意，“什么时候燃放烟花爆竹，大家心里有底，扰民少了”。条款背后反映了立法机关尊重民意、民主立法的价值追求。“在条例的制定过程中，我们实行‘五征集一集中。”叶旭平介绍，立法项目、立法计划、项目库修改、条例草案修改、重大政策调整均向代表征求意见，并对合理意见予以充分吸收，对没有吸收的意见逐一作出说明。“‘一集中则是指在条例草案提请大会审议时，建立由有法律实务经历的代表组成的自治法规委员会，从专业角度对条例草案进行集中审查。”叶旭平认为，这一做法，不仅充分发挥代表作用，也助推民主立法更加深入。

民族特色是每一部单行条例的主线

立法除了要问计于民之外，还应该“接地气”。当前，不少地方法规仅仅照搬照抄上一级或者其他地方的法规，使得条文仅仅是刻在纸上的文字，水土不服，发挥不了作用。

“民族特色是每一部单行条例的主线。”叶旭平强调，景宁作为民族自治区域，法规的制定充分考虑少数民族的风俗、传统，要彰显民族特色。

2010年制定的《景宁畲族自治县民族民间文化保护条例》是体现景宁民族特色立法的典型法规。谈起这部条例的实施效果，景宁县文广出版局的项莉芳感触很深。

“比如条例第12条：乡（镇）人民政府、村民委员会可以将本区域内有保护价值的不可移动的文物设立文物保护标志，在文化行政部门的指导下做好文物保护工作。这条对于景宁文物保护起到了很大的作用。”项莉芳说。

从第三次文物普查结果来看，全县有769处文物，都规定为文保单位不现实。“但这些却又都是亟待保护的有价值的历史文物，比如不少宗祠，由于缺少技术指导和经费，都没有得到很好的保护，如何解决这一难题，这一条‘文物保护标志的规定，给文保工作带来了突破口。”

“设立了保护标志，可以采取项目申报制，能从专业机构得到全覆盖的指导，相关职能部门也能有选择性地进行资助。”通过这一方式，“保护了一大批历史文物”。项莉芳说。

目前，景宁县根据这部条例的规定，将民族民间文化教育提上了日常课程。

“现在，景宁有非物质文化遗产教学基地，民族小学和民族中学。”项莉芳介绍，“每周都有传承人或专业老师授课。”同时，民族中学还大规模举办民族体育教育，摇锅、高跷、龙接凤、畲乡功夫这些全国少数民族体育项目在平日的教学项目中，得到了传承。

除了这部典型的条例外，民族特色也贯穿着其他几部单行条例始终。《景宁畲族自治县城市管理条例》第3条规定：城市管理应当遵循统一领导、依法管理、社会监督的原则，尊重民族文化和优良传统习俗。

别具一格的城市风貌、色彩是自治县城市民族特色的重要标志，因此，该条例第8条就规定：自治县县域总体规划和控制性详细规划应当体现民族风貌，融入畲族文化元素。县城主要街道建筑物、构筑物的建筑风貌和色彩，应当符合修建性详细规划的要求。

现在，走在景宁街头，大到一幢建筑的风貌，小到一盏路灯的色调，都与这个美丽畲乡相匹配，民族特色尽显。“接地气”的法规实实在在地发挥了作用。

不追求数量，要立“管用”的法律

景宁较早建成数字城管系统，但随着经济社会的快速发展，出现了城市管理水平滞后的问题，“城管与摊贩的矛盾”等通病在小县城也同样出现。

“维护城市公共设施的观念淡薄，休闲场所‘石凳有的被拆解得支离破碎。”“城市道路挖掘接连不断，道路拥堵日趋严重。”“住宅小区里居民鸡鸭放养影响环境卫生，需要长效机制加以解决。”……这些真实的群众呼声让常委会组成人员深思，在这种现实背景和百姓迫切愿望下诞生的立法项目，自然而然得到了各方的支持，而这是制定一部实用、管用法律的基础。

法者，天下之准绳也。认真推敲、仔细斟酌，方能更好地避免因具体条文含混不清导致的“权力任性”。对那些关注度高、立法难度又比较大的法规草案，景宁县人大常委会采取积极慎重的态度，不急于提交表决，而是认真进行研究论证，最大限度地取得共识。在城市管理条例的立法过程中，更是采取隔次审议的办法，向注重质量的“精耕”立法迈进。

“城市管理条例原先有50多条，我们进行了同类合并，上位法有的不再重复规定，最终形成了这个29条的版本。”叶旭平说，城市管理条例的制定经过三次大会审议，才让所有参与立法的人员较为满意。仅就初稿审议时，城建环资工委、立法研究室就梳理、归纳出50多条意见，对初稿作了40多处的修改、补充。

“每一个标点符号都是认真修改的。”景宁县人大常委会城建环资工委主任潘正平回想起各个代表的认真态度，还是十分有感触。除了对法规与实际情况、百姓诉求不相一致的地方进行讨论外，对于文字、词语、标点的使用情况，代表们也是“吹毛求疵”。

同时，地方立法或多或少会存在立法队伍缺乏、立法水平有限的问题。“制定过程是很艰难的，我们力量不足。”景宁县人大常委会民侨工委主任雷利德说起了立法的难处。为了解决这一问题，景宁县人大常委会充分借用省市人大的立法资源，人才优势，盘活立法工作。

在城市管理条例制定过程中，曾两次向省人大及其常委会征询修改意见。省人大常委会法工委召开修改座谈会，逐条对照，提出60多条次的修改要求。不但在条款内容上帮助调整，而且对条例结构、条文顺序、表达方式、语言风格等方面逐一修改，解决了“条例适用范围、城市管理的概念、城市管理协调会议、城市管理主管部门、农贸市场摊位设置、烟花爆竹燃放”等方面制度设计上的难点问题，使条例规范、严谨、通俗、简洁。

虽然只有4部单行条例，但精益求精追求立法质量的态度，以及借助外力提高立法质量的智慧，使得每部条例都发挥了应有的作用。