“一带一路”建设中我国地方政府间关系的构建

李修燚

摘 要：“一带一路”是我国面向新时期的新一轮对外开放战略。在该战略的实施过程中，政府是重要的实施主体。因此，如何更好的构建我国地方政府间的关系是一个重要的课题。在地方政府之间的关系中，应保持合作与竞争的同时存在，必须基于法治的思维，推进法治政府的建设，以服务于“一带一路”的建设。

关键词：“一带一路”；法治；地方政府；区域合作；竞争

中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）07-0122-03

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访期间，先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的伟大构想，并得到了国际社会的热烈反响。“一带一路”的提出是中国继“改革开放”发展战略之后的又一创举；这一轮的发展战略对于中国来说是全方位的。在我国推进“一带一路”战略的过程中，需要处理各种复杂关系，大的方面包括国际关系与国内关系；而在国内关系中就包含了政府间的关系、区域间的关系、部门间的关系、政府与市场的关系等等。“一带一路”构建中我国地方政府间关系的处理必须基于法治化的思维，以服务于“一带一路”的建设。

我国国土辽阔，东部、中部、西部的发展模式与经济发达程度存在巨大差异，市场化程度与对外开放程度也存在不同。在“一带一路”战略的推进中，地方政府应该发挥自己的比较优势，与其他地方形成优势互补，加大区域政府间的合作力度，共同为“一带一路”服务。与此同时，地方政府之间也存在着自身的利益，不可避免的会产生各种竞争关系。区域间的政府合作是我国经济高速发展中的必然趋势，而地方政府之间的竞争也必然伴随存在；如何更好规范区域性政府间合作，将其纳入到法治化的轨道，以及如何避免地方政府之间的不当竞争，将是本文探讨的重点。

一、区域性政府间合作的法治化道路

随着我国经济的进一步发展，由于在资金、资源及人力等资源因素上的差异，地方政府逐渐开始寻求区域之间的经济合作，追求区域经济的一体化，以实现政府职能的转变，更好的发展本地区经济。“单凭一地的资源和市场，以及完全由某一地方政府独自操作、在其他地域范围内组织活动，已经很难整合必要的资源，实现成功的经济发展。”[1]因此，区域性政府间的合作得到蓬勃发展，如泛珠三角经济区域、长三角区域、环渤海经济圈等等。“随着府际合作的增强，有关地方政府治理的观念，由传统上较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，向强调权力或资源互赖、开放和区域合作（Regional Co-operation）的新地方主义（New Location）转变。”[2]这些区域性政府间合作机制的平台便是行政首长联席会议。通过一年一度的行政首长联席会议，合作各方将确定新一年的年度工作重点，并在新的一年中围绕着各项工作重点签署多个政府间的合作协议。

通过行政首长联席会议这个平台签署的各项合作协议，如何对其进行法律上的定性？这个问题在我国现行的法律中几乎是空白，只有2008年通过的《湖南省行政程序规定》的第十五条对此有概略的规定：区域合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。但是，该规定只是一个地方性的政府规章，其效力层级较低，法律效力覆盖的范围有局限性，并且规定的相当粗略。可以说，我国现在的区域性政府间的合作行为一直缺乏必要的法律制度保障，这样便会容易出现下述隐患：“一是地方的合作权限被中央或上级政府所有，地方自治权有予以剥夺的危险；二是地方政府注重‘走上级路线而忽视同级政府间的合作，竭力从上级机关（或中央政府）获得优惠政策；三是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中，府际合作事务的处理就变成‘争权诿责的情形，反而无法达到解决的目的，增生更多问题。”[3]

区域性政府间的合作缺乏配套的法律制度，会导致各种问题的出现，只有将其纳入到法治的轨道上，才能增强地方政府之间在合作过程中的法治理念，促进法治政府的建设，督促地方政府依法执政，从而保障合作的持续性和稳定性。只有政府间的合作规则化、制度化、法治化，我们“一带一路”的推进过程才能更加顺利。

我国法学界一般将政府间达成合作协议的这种行政行为定性为行政协议，专指行政主体之间达成合意的行政行为。叶必丰教授在论述行政协议时认为：“从法学角度看，区域政府间的联席会议制度应当以所缔结的协议来定位。这类协议既不是共同行政行为也不是行政合同，而类似于美国的州际协定和《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》所规定的行政协议，是政府间实现平等合作的一项法律机制。在我国，这既是一项法制创新，也是一个新的行政法学范畴。”[4]行政协议因为是一种新的法律关系，所以在我国国家层面的法律中鲜有规定。为使区域性政府间的合作行为得到法治的保障，我们必须从区域性政府间合作协议的缔结主体、缔结程序、合作协议的主要条文、合作协议的备案及最后的争议解决机制方面对其进行法治化，使法治思维与法律规则始终伴随着合作协议的磋商、成立、生效、变更及终止。

（一）达成区域性政府间合作协议应坚持的法律原则

在地方政府互相磋商达成合作协议的过程中，其行为必须受到法律原则的支配。由于区域性政府间合作协议的特殊性，它在学界被界定为一种行政协议，它既存在着政府行使公权力的行为，同时又是一种公法上的契约行为。因此，区域性政府间合作协议的缔结一方面要受到行政法原则的支配，包括行政法实体性原则中的依法行政原则、越权无效原则、信赖保护原则，也包括行政法程序性原则中的正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则及行政公平原则；另一方面要遵循私法契约上的一些原则，包括诚实信用原则、契约自由原则、法律约束力原则及情势变更原则。

（二）缔结区域性政府间合作协议的主体必须适格

这里的适格主体要求缔结区域性政府间合作协议的当事方必须是享有行政公权力的地方政府及其授权的职能部门。区域性政府间合作协议作为区域经济一体化背景下政府谋求合作的媒介，追求的是地方社会经济的发展，面对的是社会公众的利益。因此，必须是代表公共利益的地方政府及其授权的职能部门有权缔结合作协议。

（三）缔结区域性政府间合作协议的程序必须法定且正当

我们所说的“程序”，包含了排他、中立、理性、公开、公平等自然法价值。而正当法律程序原则是行政法的基本原则，是防止公权力恣意妄为的“制度性笼子”。在缔结区域性政府间合作协议时，要严格按照法定的程序进行。在作出影响社会公众利益的政策及决定时，必须公布且邀请社会公众代表参与到协议的缔结过程中，并有权合法表达自己的意见。由于行政公权力的特殊性，在达成一个协议后，应将合作协议报送中央政府有权机关备案，使中央政府对地方政府形成监督，也便于中央政府对地方各项信息的及时获取。

（四）缔结区域性政府间合作协议的主要条款必须合法有效

首先，缔结的合作协议约定的内容必须是在协议当事方的职权范围之内，应恪守“法无授权皆禁止”的公法原则。其次，所缔结的合作协议的内容不违反法律的强制性规定，同时应遵循私法契约中契约的成立与生效规则。最后，合作协议的成立规则与生效规则应具体明晰，内容应具体明确，具有可操作性；合作协议中应明确约定合作方履行过程中的违约责任、第三方监督及争议的解决机制。

要使区域性政府间的合作走上法制化的正轨，为政府间的合作提供完善的法律制度保障，必须尽快进行相应的立法，使其有法可依。

二、地方政府间竞争的有序化

中央政府通过向地方分权和社会分权，发挥地方政府的能动性与积极性，培育出了具有中国特色的市场体系。地方政府随着中央向地方分权的步伐，掌控了更多的地区资源，一些地方抓住机遇，得到迅速发展。在地方政府竞相发展的过程中，为了得到更多的资源，如政策红利、财政补助等等，各地方政府开展了各种竞争。

有序的竞争，可以充分发挥地方政府的能动性和制度创新能力，促进当地社会经济的发展。正如郑永年先生所说：“经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方开始的，现在各个地方开始实践，然后通过适当的‘顶层设计，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。”[5]同样，有序的地方竞争可以促进各种资源的有效流动，使各种资源得到更好的配置，地方政府提供公共产品的过程将会更加有效率。“通过竞争，居民对公共产品的偏好得以揭示，公共产品提供效率从而得到提高。人们可能基于对地方政府所提供的公共物品与所征税收的比较，来选择居住区域，即‘用脚投票。”[6]

但是，地方政府之间的无序竞争，将会产生各种顽疾。每个地方政府都有自己的需求和利益。一方面是更好的发展所在地区的经济，以体现其政绩；另一方面是地方政府本身机构的福利和待遇需求，从而希望得到更多的收入，以维持政府机构的持续运转。为了发展本地区的经济，地方政府之间会争夺各种资源。为维护本地区企业的利益，这些企业同样也是本地区的主要税源，各地方政府会进行各种的地方保护和市场封锁，设置各种违法的行政许可，并进行各种形式的行政垄断，阻碍了国家统一市场的建设，严重损害了市场主体之间的自由竞争，优胜劣汰。同样，为了吸引更多的资本流入，引进投资，地方政府会提供各种优惠的政策，典型的便是各种税收优惠。地方政府往往在税率、税基和税收减免上有相当的自由裁量权，通过减免税收来吸引投资。但是各种税收优惠政策的推出，往往会产生不正当的地方税收竞争，侵害了国家统一的税制。为此，党的十八届三中全会中通过的《决定》明确提出：改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。同时，地方政府之间竞争的出现，也让各级地方法院被迫参与进来。由于我国司法权的弱势，司法独立性缺失，各级地方法院受制于地方政府，成为地方政府无序竞争中利益的维护者，使司法地方保护主义盛行，严重破坏了国家的法制统一，使地方政府之间本来无序的竞争会更加混乱。

“一带一路”的建设需要有序的市场竞争和法治、高效、能动的政府。而地方政府之间无序的竞争会破坏市场的统一与法制的统一。因此，除了恪守司法权的国家属性之外，应扩大我国地方人民代表大会代表直接选举的范围，增强地方人大代表对地方政府行使公权力的监督，使地方政府真正地对选民负责，从而使地方政府形成重大决策更具民主性。我国现行的选举制度及政府绩效考核制度，很容易让地方政府产生对上级政府的依赖，地方政府所制定的规章和政策会偏向于上级政府的要求，从而忽略了地方社会公众的利益，也不利于地方公众自我管理能力的培养和公民意识的提高。我国的《选举法》只规定了不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举；这样的规定存在一些弊端，“一是过多层次的间接选举不能全面确切地表达选民意愿，有时甚至会歪曲选民意愿；二是靠少数人投票决定当选人，对选举权的普遍性和平等性造成损害；三是多层次的间接选举模糊代表与选民之间的责任关系，削弱代表与选民的联系，使选民难以代表实行真正的直接监督。”[7]为了让地方政府真正受到地方社会公众的监督，规范地方政府之间的竞争，真正的为地方公众负责，避免地方政府行使公权力的任意性，有必要继续扩大地方人大代表直接选举的范围。

同时，地方政府之间的无序竞争，会产生各种不良后果。但是因为司法缺少独立性及司法的地方保护主义，地方政府对无序竞争产生的后果往往承担较少的责任甚至是不承担任何责任。这样的状况会增加地方政府行使公权力的随意性，地方政府的行为很难受到约束。因此，在我们在继续强化司法的独立性同时，应该健全和完善行政诉讼制度，充分重视行政诉讼制度对公权力的司法监督功能。行政诉讼制度可以成为地方政府之间竞争关系的一种调节阀，限制地方政府之间的无序竞争。在司法独立的前提下，行政诉讼制度是公民、法人及其他组织对地方政府进行监督的有力武器，让地方政府做到真正的权责一致和依法行政。

在“一带一路”战略的推进中，地方政府的竞争可以使各种资源得到优化配置，使“一带一路”沿线地区的经济更加具有活力。但是，这里的竞争只能是有序的竞争，是受到社会公众和国家司法权监督的有序竞争。只有基于这样的法治政府思维，“一带一路”沿途的风景才会更加绚丽多彩。

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参考文献：

〔1〕陈瑞莲，刘亚平.泛珠三角区域政府的合作与创新[J].学术研究，2007，（1）：48.

〔2〕〔3〕汪伟全.论我国地方政府间合作存在问题及解决途径[J].公共管理学报，2005，（3）：31，32.

〔4〕叶必丰.我国区域经济一体化背景下的行政协议[J].法学研究，2005，（2）：57.

〔5〕郑永年，翁翠芬.为什么中国的改革动力来自地方[J].文化纵横，2012，（2）：66.

〔6〕徐孟州，叶姗.论地方政府间税收不正当竞争的法律规制[J].政治与法律，2006，（6）：53.

〔7〕程建锋，李云平.扩大人大直接选举范围的思考[J].行政与法，2004，（12）：79.

（责任编辑 孙国军）