新型城镇化背景下农民工住房问题调查研究

杨海静　王侨芳　周倩　翟思秋

【摘要】农民工为我国经济发展做出了巨大贡献。但由于城乡二元结构、户籍制度等限制，农民工不能和城市居民享受同样的就业、医疗卫生、教育等公共服务的待遇，生存环境恶劣，居住环境不容乐观。解决他们的住房问题，是维护社会稳定、建设和谐社会、经济社会长远平稳发展的重要工作。因此，进一步调查南京住房现状及需求，结合南京市社会经济实力和实际情况，来构建和完善农民工住房保障已成为南京社会发展中一个亟待解决的问题。

【关键词】新型城镇化 农民工 住房问题

近年来，农民工的住房问题已经引起了社会的广泛关注。尽管各地政府出台了一系列政策措施来解决住房问题，但由于住房问题的复杂性，政策实施的效果却是差强人意。当前，农民工的住房状况如何？存在哪些住房问题？造成这些问题的原因是什么？如何寻找正确有效的措施改善农民工的住房问题？这些都是值得深入探讨的问题。本文通过对南京市农民工聚居地的实地调查，描述性分析了农民工的住房现状，探讨农民工住房存在的问题及其原因，进而探索多元化、多渠道的有效解决途径。

一、农民工住房问题现状分析

从目前情况看，城镇外来农业户籍家庭在城镇的住房状况并不乐观。本文主要从人均居住面积、配套设施、居住环境、生活保障、城镇保障性住房分配等五个指标加以分析。根据调查数据，农民工住房大致呈如下状态。

（一）居无定所，人均居住面积小

农民工常年在外，经常更换工作地，流动性很大。他们经常为了工资、工作福利待遇等辗转于各个地方，没有固定的居住地。如今城市房价较高，农民工除去生活所需，没有多余的钱去购买城市住房。他们更多的是住在集装箱、工棚、工作地宿舍、简易民房。对于农民工来说，他们没有太多的收入，所以一般都会选择廉租房，多选择在城乡结合地、中心城市的角落等地区。还有些农民工会在务工工地居住，人均居住面积只有2～3平米。

（二）配套设施极其简陋，大多没有厨卫设施

个体工商户住房配备基本齐全，建筑业和制造业的设备则不齐全。大多数宿舍仅有空调，卫生间、洗衣机、冰箱等基本都是几家共用。工地宿舍大多以集装箱为主，里面只有空调和床。毛坯房则没有任何设施，完全就是用木板把空间分割开，工人生活很简陋。

（三）周边环境较差，治安问题突出

大部分工地的角落堆放了许多垃圾，尘土飞扬，公共卫生较差，周边治安也比较突出。大多数的工厂宿舍过于密集，建筑密度大，导致通风和采光不好、居住拥挤、公共卫生状况不佳等问题。农民工居住地区流动人口较大，人员相对复杂，缺乏有效的监管，治安问题发生频率较高。同时缺乏规划和控制，没有消防、救援渠道，一旦有突发事件，很难保障人身财产安全。

（四）生活保障相对较低

由于户籍制度所带来的在就业、医疗卫生、教育等公共服务方面的便利，农民工都享受不到。据国务院发展研究中心2014年调查显示，农民工总量已超过2.6亿，其中有20%的农民工子女无法进入全日制公办学校就读。因公办学校没有相应的费用承担外来户籍子女的成本，所以一般拒收区域外的儿童。即使学校接受，也会另外收取相应的费用，这无形中增加了外来户籍农民工的经济负担。

（五）城镇保障性住房分配过程中农村户籍居民难以获得

南京现行的住房保障体系中，主要推行的保障性住房供应方式是经济适用房和廉租住房两种形式，其适用人群主要是本地市民。大部分农民工虽有居住地，却没有稳定的环境，而且多数人反映他们的户籍依旧在家乡，其中不乏在南京工作十几年的人。除了极少数进城经商的农民工在城镇购买了住房之外，绝大部分农民工在城镇都没有自己的住房。如城区以租住民房为主，而工业园区、建筑工地则以集体宿舍为主。

二、造成农民工住房问题的原因

（一）最重要的是户籍制度，这是约束农民工城市住房问题的基本制度

农民工想在大城市与特大城市落户，但当前的户籍政策不给他们机会。户口几十年来像柏林墙一样横亘在农村人和城市人之间。在户籍制度改革的过程中，一般都设立了较高的经济条件和人才标准，因此大多数的农民工想在城市落户是可望而不可即的事。“户口”一词包含了太多的社会利益，没有城市户口的农民工，不能分享城市居民应有的社会资源及社会福利，在一个公平的年代享受着不公平的待遇。长期以来，在二元经济的前提下，大量的农民工被排除在城市化进程之外，在城市管理活动中农民工被定义为“外来暂住人口”。

（二）农民工自身素质是造成农民工住房问题的内因

大多数的农民工科学文化素质不高，转移能力不强，进城后就业竞争力弱，影响其在城市立足。进城务工的农民工由于文化教育水平偏低大多数只能从事体力劳动，而在这个日益发展、高科技横行的时代，注定了他们的工作收入低、没有发展前景、没有更多的就业选择和机会。他们习惯了农村的生活方式，不适应城市快节奏的生活，不能很好的完成生活方式的转变，导致了农民工与城市居民生活的隔阂。

（三）农民工工作流动性强，居住环境不固定，影响购房

农民工的职业流动性强，工作具有不稳定性是我国农民工的重要特征之一。农民工从农村来到城市最主要的目的便是赚钱，这也促使了在不同职业之间的频繁转换，他们往往也会倾向于选择收入较高的工作。这些也导致了农民工居住环境的不固定性。农民工由于工作的不稳定性以及考虑到子女以后的发展问题，较少的农民工会选择在一个城市买房定居，除非具备较好的经济能力。

（四）城市规划中缺乏对农民工住房的调控

现有的城市规划中往往很少考虑到流动人口住房的供应和调控，致使农民工在城市郊区自发形成了“城中村”的居住生活，因此城市内部出现繁华的城市中心地区与破旧杂乱的“城中村”并存的现象。还有一些农民工租赁市场不合法，公租房分配不恰当导致农民工很难获得房源。

三、新型城镇化背景下农民工住房问题的解决途径和措施

（一）建立健全的住房保障体系

针对在城市就业稳定并且居住一段时间的农民工，在住房保障上应给予市民待遇，也可以优先考虑参加社保的农民工。政府在制定政策时要把外来人口视同常住人口对待，他们应该受到同等对待，政府要切实考虑农民工的利益，不要将农民工排除在规划之外。由于农民工能承受的租金价格较低，必须建立适合他们的租用房，符合条件的农民工公平享受城镇住房保障。

（二）规范农民工住房租赁市场

农民工主要是分散分布在城市中，他们的住房问题主要靠小户型，低租金的住房要求来解决。所以，要多多鼓励建设适合农民工居住的社会型住房。允许各地利用农村建设用地建立农民工公寓，还要政府加强监管，像只允许对农民工出租，不得出售等方案可以实施，有计划地向农民工配租公共租赁住房。各地应在每年分配的公租房中，拿出一定比例的房源定向供应农民工。对开发区内的农民工，可以允许在一定数量上单位建设一定数量的公寓供他们居住，为合法务工的农民工的工作和生活创造良好的环境。

（三）从多种渠道获得房源

政府应当积极鼓励用工单位购买或租赁住房，进行公共租赁住房管理，本单位符合条件的农民工可以申请租住；鼓励各地的地产开发商或者用工单位在农民工集中的开发区和工业园区、城中村等地建立农民工宿舍公寓；同时也鼓励将废旧厂房改造为农民工公寓，达到土地资源有效的整合和利用。将这些农民工公寓用作公共租赁住房，来满足农民工基本居住需求。政府将农民工住房纳入住房建设规划也是一个切实可行的方案。各地每年都应按照一定的比例，专门规划建设一批符合农民工居充分住要求的公共租赁住房，向农民工配租。

（四）提高农民工文化素质和务工技能

“金钱不是万能的，但是没有金钱是万万不能的。”提高农民工的工资水平收入的重要性由此可见。大部分农民工年轻力壮，有一定的文化基础，但是与城市岗位的要求还是有一定距离的，他们可以通过职业技能培训，丰富科学文化知识，降低就业成本，最终促使其收入增加，住房条件才能有改善的机会。这就要求政府和农民工的共同努力。一方面要根据城市劳动市场需求进行恰当的培训；另一方面，农民工要认识到要使收入增加，提高职业技能、丰富科学文化知识相当重要，积极主动提高自身的职业技能，这样才有可能改善住房条件。

（五）改善户籍管理制度

政府应积极、及时深化现行户籍制度改革，为建立城乡统一的户口登记管理新制度创造有利条件。首先，应当取消中小城市原有的户籍管理制度，将原有的落户限制逐步消解，使拥有城市户口不再是一个奢望。运用在小城镇和中小城市有合法固定住所、稳定职业及稳定收入为标准，逐渐改革和简化入户、迁移手续。其次，实行全新的户籍登记制度，以居住地划分城乡人口，不再使用单一的农业和非农户口，同时用创新的身份证管理制度来代替原有的户籍管理制度。最后，放宽大城市对户口迁入的管制，努力解决农民工在城市就业困难、工资偏低及劳保基本没有、个人合法权益难以维护等问题，来确保农民工的合法地位。只有这样，才有可能解决农民工在城市的存留问题，从而解决住房问题。

（六）加强组织领导

解决农民工住房问题是各级政府的重要责任。各地要加强组织领导，明确主体责任，建立健全工作推进机制。各地要结合实际，要弄清了解各地农民工的规模、区域分布、职业情况、住房需求、收入水平，租金承受能力等情况来实施相关方案。

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作者简介：杨海静（1994-），女，汉族，江苏盐城人，就读于南京航空航天大学金城学院，研究方向：会计学；翟思秋（1994-），女，汉族，江苏泰州人，就读于南京航空航天大学金城学院，研究方向：会计学；周倩（1995-），女，汉族，江苏南通人，就读于南京航空航天大学金城学院，研究方向：会计学；王侨芳（1995-），女，汉族，江苏无锡人，就读于南京航空航天大学金城学院，研究方向：会计学。