从新预算法视角谈事业单位财务报告改革

奚云美

摘要：新的预算法颁布实施有诸多亮点，包括了全口径预算、信息公开、勤俭节约、绩效管理等多个维度，实质意义是使政府由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。文章基于新预算法背景下的新常态要求，对事业单位会计制度实施中财务报告存在的不足进行了详细分析，提出了完善财务报告的建议，以提高财政拨款资金的使用效率和事业单位财务报表的公信力，推进新预算法的实施效果。

关键词：新预算法；事业单位；财务报表；不足；改进

随着人们民主意识不断增强，以及中央八项规定的要求，社会各界对预算信息公开的要求也日益强烈。2015年预算法的实施对预算信息公开做了详细的规定和要求。同时，新事业单位会计准则将“向会计信息使用者提供与事业单位财务状况、事业成果、预算执行等有关的会计信息，反映事业单位受托责任的履行情况，有利于会计信息使用者进行社会管理、做出经济决策。”作为事业单位会计核算的目标。

一、新预算法预算信息公开内容

为了达到建设阳光政府、责任政府的目标，政府作为公共资源管理的受托人，受托责任关系建立以后，应按照公开透明的基本要求，本着最真诚的态度、最有效的办法、最严格的程序完成委托人托付的任务，实现委托人的意愿。2015年预算法的实施对预算信息公开内容专门新增条款做了详细的规定和要求：经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表（除涉及国家秘密的事项外），应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况以及机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明，进一步巩固和扩大了政府信息公开改革成果的规范化、制度化。

事业单位作为公共财政资源的使用主体，其财务报表只是对事业单位财务状况、事业成果、预算执行情况等的结构性描述。事实上，从预算信息公开来看，理想中的事业单位财务报表为反映财政拨款使用情况，一方面除客观、真实、全面、系统地提供反映会计核算结果的报表数据资料外，而且还应该提供满足单位领导和上级部门进行科学决策以及维护审计监督机构甚至社会公众的知情权提供明晰、实用的财务信息，实现事业单位财务报表反映和管理的双重职能。

二、现行事业单位财务报告的不足

（一）报表种类和结构过于简单

事业单位财务报表包括月度的资产负债表、收入支出表和年度的财政补助收入支出表及附注，但整个报表系统没有收入明细表、支出明细表，其存在的不足体现为：

1.不能反映详细的项目资金收支情况。站在管理者角度而言，每月资产负债表中只能反映资产负债状况，收入类只能反映财政补助收入、事业收入总额，详细的收支信息及项目资金收支信息无法了解。

2.没有有效体现一致性和可比性原则。目前事业单位会计报表数据形成只是通过分门别类罗列后的报告期内的各项会计核算资料进行的，前后期间的核算数据无法进行对比，进而使得会计主体财务状况的变化趋势无法体现，难以从一个个孤立单元的会计报表数据发现其中的经济规律。

3.缺乏对报表信息的运用，给审计、决算等工作取数带来困难。基于中央八项规定的每季度执行厉行节约情况的统计表无法直接取数，只能通过财务人员手工统计，既不便于财政、纪委等部门统计数据的汇总分析，更不便于提高工作效率。另外，在年度例行审计、负责人离任审计和年度部门决算等日常管理中需要按不同的口径统计一系列报表数据资料时，现有的报表体系无法提供数据来源，只能采用临时统计的方法，不利于财务报表、决算报表、审计报表三表一致的要求，更没体现会计报表的决策意义。

（二）报表披露的会计信息不够准确

根据《事业单位会计制度》规定，“事业收入”科目只反映事业单位从财政专户核拨方式取得的资金和核准不上缴国库或财政专户的资金，而不把财政专户管理模式下应当上缴国库或财政专户的资金计入，这一规定对单位财务及内部管理造成一定困惑：

1.事业单位受托责任人对收入概念的理解混淆不清，容易造成信息失真。从收入概念上来说，既可以理解为事业单位实际实现的收入，即通过行政事业性收费形成的教育资金、专户管理等非税收入，也可认为是每月提供的收入支出总表中从专户核拨的收入。而“事业收入”项目只能反映依据事业单位的实际收入返还的一个资金总额，对于收入发生后会计处理为应缴财政专户资金情况并不在报表的任何项目反映，不利于汇总分析事业单位不同来源的收入情况。

2.内部成本管理和绩效评价工作难以开展。事业单位非偿还性资金收入，需要进行成本核算、科室核算，为单位制定工作计划等提供依据，进而开展绩效评价。在目前形势下，按照新预算法规定，年中追加预算支出几乎不可能，超过年初预算的非税收入又不能返还，在这种刚性政策下，不利于调动预算单位的积极性。

3.不利于事业单位预算管理。虽然财政拨付的预算项目是按照收入与支出联动的原则，但预算单位并不知道哪些收入与哪些项目支出相应联动，也不知道各部分收入返还比例，预算编制时只能把握不编赤字预算，只知道资金总量控制，这样给预算收支的执行跟踪带来缺口，无法主动应对。而且收入与支出的进度是不同步的，在此情况下容易造成收入与支出的比例不均衡，更不利于预算单位资金的分析管理。

（三）报表的实用性不强

1.没有提供通俗易懂的信息，失去信息公开的意义。现行报表数据都是由会计电算化程序自动生成和汇总，虽然大大提高了工作效率，但不像经过手工加工处理过程生成的数据适用，反映的信息要么简单粗糙、千篇一律，要么错综复杂，非专业人员难以看懂，严重影响报表的实用性。

2.明细科目与实际工作不一致，未体现事业单位的公益性特征。新会计制度商品和服务支出的款级明细科目与有些事业单位复杂的经济业务不十分对应，在实际工作中大量无法对应的公益性支出支出都列在了其他支出中，造成其他商品和服务支出数字过大，而部门预算管理中建议其他商品和服务支出占比不得超过30%，不利于事业单位公益性支出财务管理和会计核算。

三、基于新预算法视角的财务报告改进建议

记录、反映和监督事业单位预算执行过程和结果是事业单位的主要会计核算内容，也可满足财政科学化精细化管理、强化财政资金的核算、细化资金的来源和支出流向的核算。对于事业单位来说，会计制度最重要的是全面，要让任何一项工作都有条文的规定。

（一）丰富财务报表的内容与形式

首先应将满足信息使用相关者的信息需求作为建立财务报告体系的根本目标。随着事业单位主体的多元化，新事业单位会计制度在报告的内容上，不能局限于传统报表方式对账簿数据的归纳总结，还应从多途径获取信息，从不同角度全面地反映事业单位的财务成果和资金绩效；在报告的形式设计上，不能满足于总括性的常规月度报表中披露的信息，可以依据实际情况灵活设计一些能反映实际需求的专项报表，从不同口径针对重要的事项进行单独统计汇总、具体分析和报告，比如增加支出明细表，并对支出明细表的相关项目按照事业单位公益性的特征进行更换调整，体现公益性支出业务的科目归集要求，以满足事业单位财务信息对不同层次和不同目的的需求，更有利于部门预算管理中其他支出的限定比例要求，力求使财务报表清晰明了、通俗易懂，切实提高报告信息的使用价值，增强实用性。

（二）拓展财务报表的范围与纬度

事业单位预算管理需要的经费收支信息和绩效评价需要的财务成本信息都是通过会计核算提供，一方面要扩大财务报表的信息范围，重点评价预算执行情况的同时，还要精细考量财务状况。为了既能反映会计主体每一特定期间内的数据资料，而且能够体现前后期的相互比较，为此，另一反面要增加财务报表的时间维度，从而了解经济指标的变动趋势，总结财务活动的规律。比如为了提高资金使用效果，盘活财政预算资金，2015年从中央到地方都在重点抓的一个专项工作，按期汇总统计各个单位的预算执行率，并进行定期通报。但从现行财务报告模式来看，根本无法满足这些新常态下的财务管理数据取数要求，就需要拓展现行财务报表的信息范围。

（三）契合新常态要求，不断完善理论

事业单位在居民的生活、工作中实实在在，从事的工作都是与之息息相关的。在国家发展的每个阶段中，每一项发展目标的实现都离不开事业单位的大力支持。因此，不管是事业单位会计制度的改革，还是预算法的修订，目的都是为了规范事业单位会计行为和预算单位的预决算信息公开。时代在变，形势也是瞬息万变，国家不同时期有不同的重点工作，相应的财政预算、会计制度也要与之相适应，就要结合实践中出现的一些不良问题，不断完善规定，丰富理论建设，只有这样才能得到一个较为理想的结果。

总之，随着我国经济社会的发展和公民权利意识的提高，越来越多的利益相关者对事业单位会计信息有着诉求和期待。新事业单位会计制度虽然也借鉴了国际惯例，规范了事业单位的相关管理，体现了财政改革的新要求，但重要的是根据新常态新预算法的信息公开需要，不断创新财务报告的内容、范围、形式，设计既能客观、真实地反映事业单位全面的资产、负债和财务状况信息，又能满足预算执行情况、部门预决算信息公开、“三公”经费等机构运行经费情况、审计等不同方面的取数需求，提高不同报表使用者从不同角度运用报表数据的实用性和工作效率，以便信息使用者做出决策，促进新《预算法》和《事业单位会计制度》的有效实施。

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（作者单位：广东省中山市广播电视大学）