长沙破解行政执法“九龙治水”

潘墨涛

2011年，湖南省长沙县行政执法面临种种现实问题，执法职权分散，执法力量不足，执法效率不高的矛盾困扰着各执法部门。当时，全县22家行政执法部门共有365名在岗行政执法人员。从表面上看，这支庞大的执法队伍足以应对县内的管、罚工作，但事实上人浮于事造成很多执法盲区。从2009年到2011年三年间，22家执法部门有1/3没有任何执法记录，另有1/3办理案件数小于十件。此外，执法资源多数集中在城镇中，人员资源下不去，而事实问题又反映不上来，“重城镇轻农村”的现象也造成了很多盲点。

更严重的是，这些行政执法部门普遍采取“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，审批、管理、监督、处罚各种权责集中于一身，与“多头治理”问题相捆绑，形成了非改不可的局面。因而，推进综合行政执法改革，重建执法队伍成了“弦上之矢”。

“22合一”改革

自2011年起，在北京大學法学院教授王锡锌等多名法学专家的建言下，长沙县开始探索实行职能有机统一的大部门体制，正式启动综合行政执法改革。以县政府常务会议研究通过的《长沙县行政执法改革方案》，以及此后向社会公布的《长沙县行政执法改革实施细则》为标志，综合行政执法改革被推上台前。

2011年10月至2012年6月间，长沙县将原来22个涉改行政执法单位的执法力量从原单位剥离出来，接连成立商务卫生和食品药品行政执法大队、农业行政执法大队、城乡建设行政执法大队、社会事务行政执法大队四个行政执法大队，逐步整合了环保、商务、卫生等17个部门执法人员，“22合四”的新执法模式初步确立。

经过数年“22合四”的执法探索，2014年3月，湖南省人民政府批复关于长沙县进一步推进相对集中行政处罚工作，同意组建长沙县行政执法局。2015年11月，长沙市机构编制委员会正式批复《关于明确长沙县行政执法改革有关机构编制事项的通知》，同意组建长沙县行政执法局7个执法分局、一个督查大队、一个信息中心。2016年4月，长沙县在现有四个执法大队的基础上，正式成立行政执法局，进一步推进综合行政执法改革，巩固改革成绩，整合行政执法资源，提升行政执法效能。至此，长沙县“22合一”的综合行政执法局面形成，“多头治理”问题在体制上被完全根除。

在五年来的改革过程中，长沙县综合行政执法改革也有一段“震荡、调整、稳定”期，在变革中发现问题解决问题，完善了许多配套制度机制。

在“22合四”的执法体制运行过程中，出现了上下级沟通不畅、监督机制不健全的问题。对此，长沙县设立了行政执法改革联席会议，县领导与行政执法局和各职能部门的负责人定期共同协调业务，统一布置具体工作。

同时，针对与上级沟通不畅的问题，与上级职能局建立了“下对上”、“一对多”的信息联通机制，负责处理综合行政执法局与上级不同部门间的沟通难点。

另外，对综合行政执法局的监督机制也有创新，长沙县规定综合行政执法局实行“罚缴分离”和“收支两条线”的管理制度，单位个人利益与罚缴款项剥离，并保留原先的各个职能局相应的管理与监督权力，与综合行政执法局形成政府内部的制衡关系，相互监督促进。

成绩与困境

从“22合四”到今年的“22合一”，长沙县综合行政执法改革步入第五个年头，取得了瞩目的成绩。5年来，4个执法大队累计立案查办各类案件3016起，累计罚没款5259.5万元，共关停外迁污染企业、养殖场42家，责令停产整顿企业52家，移送公安机关、司法机关案件49起，追究刑事责任54人，收缴销毁不合格食品、药品、农资等共计62.8吨。无论是日常监管、专项检查，还是重点治理、联合行动，较改革之前32%的执法单位形同虚设、办案数为零而言，力度之大都是前所未有。

首先，执法队伍整合归一，执法力量增强、效率提升。原本分散在22个部门的执法人员集中在综合行政执法局管理下，“五个手指攥成拳”，将原来工作量不大甚至“零工作量”的队员集中调动起来，赋予组织更大的灵活性。如原本计生局计生执法大队只有两个人，且执法工作量小、效率极低；现如今将计生局的计生执法人员与旅游、劳动监察等部门执法人员统一管理，人数从计生执法部门的2人增加到了综合执法的27人，专门从事该工作，执法力量明显增强，事务繁重的执法领域压力得以缓解。同时，在每个大队下都成立三四个中队，且中队进驻乡镇，方便划片管理、网格管理，避免了乡镇执法死角，效率也大大提升。

其次，初步实现了管理权、审批权、监督权、处罚权的适当分离，相互制约和监督。“裁判员与运动员分设”，是长沙县综合行政执法改革的重点，比如逐步完善上述“罚缴分离”、“收支两条线”的财政管理制度，使执法行为与执法机构、人员的利益脱钩，杜绝了以收代管、只罚不管等现象，促进了廉洁执法、依法办案。同时，权力适当分离也使执法队伍放开了手脚，涉及农产品质量安全的执法队员曾抱怨：“你许可，你再查处，有种夹生的感觉，毕竟批准设立的也是自己单位。”实行综合执法后，“顾忌”明显减少了，办事效率当然高了很多。

再次，先分类后整合，执法力量得到优化。“22合一”并不完全排斥分类管理，在新组建的长沙县综合行政执法局中，又按照管理对象、类别进行了细化分工，整合成1个直属分局和6 个职能分局。如，一分局负责全县范围内国土、城乡规划、房屋管理、人民防空等相似领域的行政处罚权和强制权；二分局则负责全县药品、食品、医疗器械、化妆品、餐饮、酒类等方面的行政处罚权和强制权。这种按管理类别对职能进行分类并集中赋予处罚权与强制权的办法，基本上解决了原本不同执法部门间沟通不畅相互扯皮、惩办工作效率低下的问题。

第四，进一步推进党建工作，加强执法队伍建设。长沙县综合行政执法局已将党建工作列入党委年度工作计划，严抓党风廉政建设不放松，不断加强队伍建设。同时，通过“四个统一”（统一执法服装、统一执法证件、统一执法文书、统一执法车辆）、“四个集中”（集中办公、集中执法、集中审批、集中培训）的管理办法，进一步加快执法队员角色身份转换，尽快融入“大执法”体系中，实现职能重组后的简洁高效。

最后，综合行政执法方便了群众，赢得了口碑。变革行政执法体制，成立综合行政执法局，老百姓同样也得到了便利。“以往执法部门各自为战、力量分散，现在群众一个举报电话，就能受理农业、建设、卫生等各方面的违法举报，实现综合执法‘110。”在县城开元路的某知名连锁饭店的王女士对监管执法部门的“统一”也表示欢迎：“开个餐馆，卫生部门办卫生许可证，商务部门要酒类流通许可证，环保部门会管你的油烟排放是否符合要求，食药监部门会关注食品是否有批文合格证，开一个餐馆要应付多面检查。”而现在行政处罚权和强制权交给综合行政执法局后，办证审批在各个部门，检查監督执法都在一个局，应付多家审查的局面一去不返。

在所取得的成绩背后，同样存在着一些困境。随着综合行政执法改革步入深水区，一些棘手问题暴露了出来。比如，在“一对多”的沟通层面，虽然成立了行政执法改革联席会议，但单一综合行政执法局与多个上级部门沟通还是存在难点。在上级行政部门仍然“小部门制”的背景下，下级推进综合“大部门”化改革必然受到掣肘，从相应法规完善到执法资源的整合，都依然存在阻力。再如，在人员队伍能力建设方面，依然存在人员工作能力素质与职能不匹配的问题，原本分散化的执法队伍专业化程度较高，相互工作事务没有交叉管理义务，如今推进综合行政执法改革，原来的人员素质很有可能达不到综合管理的要求。职能整合但素质上不去，相对“去专业化”的要求对每一位一线执法人员都是考验。

不过，“开弓没有回头箭”，改革要有定力和智慧，既然选择了“硬骨头”，现有改革的积累就绝不能因困难而放弃。长沙县行政执法改革仍面临一些问题，需要一个不断完善的过程。

改革走向何方？

纵观五年来长沙县综合行政执法改革，将其称为治道变革也并不为过，在很多方面有开创之举。接下来，长沙县综合行政执法改革将如何继续推进？“22合一”的治道变革将走向何方？无论如何，推进改革首先必须肯定成绩，绝不能开改革的倒车；同时其他地方政府的综合行政执法改革可以闯出新路，相互借鉴成功经验教训。

其一，由下至上比由上而下的改革阻力大许多，在长沙县探索综合行政执法改革取得重大成绩之后，上级政府部门必须正视这种改革举措，给予更多支持，逐步变由下至上的改革为由上而下的推动力。比如，可乘着中央政府大力推进“三张清单”的东风，以“三张清单”为基础，进一步理顺行政执法项目，科学分类管理，推进综合行政执法局及其下属各大队职能精益化。

其二，综合行政执法仅仅是政府执法部门“结构”方面的调整，未来必须把握好“结构”与“功能”的关系，以结构的初步调整推进功能的改善。为此，应当在这五年推进执法部门整合改革的基础上，在履行执法功能、提高执法效能方面下功夫，出台配套法规政策，完善各项机制，提高综合行政执法能力。同时，结构方面调整的价值在于改变了原来权力横向分工太细，职能重叠，执法活动多元，造成资源浪费的状况，但同时定名为“行政执法局”会有歧义，集中处罚强化了部门权力，综合性太强，在功能上更需防止腐败问题。

其三，综合行政执法改革也不仅仅包括“有形的”职能整合，同样应重点推进“无形的”部门间数据整合，避免“假整合”和“形神不一”问题。应充分重视“综合执法信息平台”的建设，并通过这种平台建设，强化综合行政执法局的整体意识和能力，保证公平公正执法。同时，还应在保障层面上进行相应整合，各个职能局与原有执法大队的关系应继续理顺，如一些执法人员的人事编制、福利应从原来单位整合到现有综合执法局，各种制度相配套，避免“貌合神离”。

其四，要在队伍能力素质方面下功夫，变原来的部门专业化为“综合行政执法专业化”，提高综合执法的能力。同时，在提高队员个人福利与可感尊重的前提下，提升队伍素质门槛，对于出工不出力的冗员坚决裁汰，为素质过硬、得到百姓良好口碑的队员提供更多的职业成就实现渠道，完善相关制度机制。

其五，长沙县趟出了一条治道变革之路，但必须意识到，再“基层化”、“工具化”的改革最终都回避不开法律的博弈，尤其是究竟能否全省、全国推广，则必然触碰现有法律的边界。所以，下一步最为关键的在于相关法律的博弈和完善，忽略了这个问题，这项改革探索很难走出长沙县。