论GATS服务供给模式四下临时移民的困境及出路

摘 要 GATS服务供给模式四仅适用于已获得工作的自然人服务提供者或者被服务提供者雇用的自然人的临时流动，事实上将低技术服务劳工的跨境流动排除在外。本文指出为了促进低技术工人的跨国临时流动，建议发展中国家积极参加包括服务贸易在内的多边贸易谈判，同时积极参加各种灵活多样的双边或地区性移民协定。

关键词 GATS 服务供给模式 临时移民

作者简介：师秀霞，铁道警察学院治安系讲师。

中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-276-02

对国际劳工迁徙的规范是国际法上的一个重要而复杂的问题，既涉及到社会、经济和政治方面的考虑，又关系到劳工、贸易和人权方面的考量。自1947年缔结《关税和贸易总协定》（GATT）直至1994年世界贸易组织成立，多边贸易机制很少关注劳工迁徙问题。1994年缔结的《服务贸易总协定》（GATS）是涉及劳工迁徙准入的唯一硬性多边条约。该协定第1条第2款第4项关于跨境服务供给模式的规定对跨国劳工迁徙特别是高技术工人迁徙产生了重要影响。但由于GATS 本身属于多边服务贸易协定，并非专门来规范跨国迁徙的，其内容存在诸多局限性，因此对临时移民产生了十分消极的影响。

一、GATS关于服务供给模式四的规定

GATS 第1条基于服务提供者和消费者的来源及其在提供服务时的领土存在的类型，对跨境服务供给的四种模式进行了界定，其中第四种模式规定，“一成员的服务提供者通过在任何其他成员领土内的自然人存在提供服务”。比如，甲国公民作为一名独立服务提供者（如咨询师、保健师）或者一家服务提供商（如咨询公司、医院、建筑公司）的雇员到另一国乙国提供服务。因此，服务供给模式四允许人们从世界贸易组织的一成员国到另一成员国提供短期服务。但是，模式四与当地劳动力市场准入无关，也不同于经济移民。《关于本协定项下提供服务的自然人流动的附件》第2条规定“本协定不得适用于影响寻求进入一成员国就业市场的自然人的措施，也不得适用于在永久基础上有关公民身份、居住或就业的措施”。因此，协定仅适用于已经获得工作的自然人服务提供者或者被服务提供者雇用的自然人，适用与临时基础上的服务工作有关的措施。供给服务的临时迁徙者要受到协定约束，包括协定第2条关于最惠国待遇规定的约束。成员国似乎有权对外国自然人到其境内寻找工作进行规范，有权对永久移民进行管理，而不受协定第2条最惠国待遇的约束。

《关于本协定项下提供服务的自然人流动的附件》第4条进一步界定了模式四的适用范围，规定成员国可以采取措施对自然人入境或者临时停留进行管理，但同时规定这些措施的实施不得使一国根据某一具体承诺的条件所获得的利益丧失或减损。也就是说，对于自然人入境及临时停留的管理属于成员国自主管辖的事项，不适用本协定，不受最惠国待遇规定的约束，但其实施不得影响一成员国根据具体承诺所获得的利益。可见，“具体承诺”应理解为《服务贸易总协定》第3部分的“具体承诺”，包括国民待遇、市场准入等。而且该条脚注13声明“仅有向某些成员国的自然人要求签证而对其他成员国的自然人不做签证要求的事实不能认定为使根据某一具体承诺所获得的利益丧失或减损”，进一步解释了移民政策与GATS框架下“具体承诺”的关系。

GATS中有关最惠国待遇原则的例外规定也与模式四有关，并且影响临时移民问题。协定第2条第3款对在毗邻国家间服务生产和消费的交换情形下的例外进行了规定，规定“任何成员方与其毗邻国家，仅限于为了方便彼此边境毗邻地区而交换当地生产和消费的服务所提供或赋予的利益，不适用最惠国待遇”。因此，根据该规定，毗邻国家间与服务贸易有关的临时移民措施不受最惠国待遇原则约束。协定第5条对经济一体化协议和劳动力市场一体化协议情形下的例外适用进行了规定，规定在经济一体化协议和劳动力市场一体化协议中规定的临时移民措施不适用最惠国待遇原则。可见，协定模式四不适用上述最惠国待遇原则的例外情形，作为多边条约性质的《服务贸易总协定》并不排斥在经济一体化和劳动力市场一体化情况下的双边或多边服务贸易协定，也不排斥毗邻国家间的双边或多边服务贸易协定。

《服务贸易总协定》第20条关于具体承诺减让表的规定直接影响模式四的适用范围。根据该规定，成员国需要将适用国民待遇原则和市场准入规则的部门和供给模式在减让表中清楚列明，还可以列出具体的限制条件。这样，作为临时移民主要目的地国的成员国就主宰了国际服务市场，它们可以将企业管理层或专业人士的临时移民与低技能或者中等技能普通劳工的临时移民进行区别对待，将有关模式四的承诺限定在精英服务工人身上。

二、模式四对临时移民的影响

（一）将低技术服务劳工的跨境流动排除在外

协定模式四事实上将低技术服务劳工的跨境流动排除在外。关于劳动力市场管理和永久移民管理的政策不受协定约束，而且协定并未对永久移民和临时移民进行清晰界定，再加上成员国可以自由决定具体承诺减让表上承诺适用的部门和模式，因此发达国家便主宰了国际服务市场。发达国家为了满足其跨国公司海外扩展业务需要以及国内市场对高技术工人的需要，往往将其具体承诺减让表的承诺限定在公司内部管理层和技术人员的跨国流动以及急需高技术工人的国内部门。虽然大多数发展中国家的主要优势在于丰富廉价的劳动力资源，甚至有的发展中国家将劳动力“出口”创汇作为减少失业、促进经济发展的重要支柱，但是由于发展中国家在具体承诺的谈判中讨价还价能力的局限，其结果是大量高技术人才涌入发达国家，甚至造成了发展中国家的人才流失，而其低技术工人在发达国家出于维护国土安全和打击非法移民考虑而收紧移民政策的背景下更加难以流向发达国家服务市场。正如世贸组织秘书处报告那样“从对个人供给者的承诺的总体情况来看，减让表列出的入境总数中大多数——328起入境中接近240起——涉及行政人员、管理层和专家。而其中又有135起明显与公司内部人员流动有关，他们的经济价值由模式三（商业存在）承诺决定”。难怪以印度和巴西为首的国家反对《服务贸易总协定》的机制，认为该机制是通过跨国公司再次实施殖民主义的木马。在乌拉圭回合谈判中，发展中国家一再主张允许其工人进入较为富裕的国家对于平衡跨国公司从模式三（商业存在）和模式四（行政人员流动）的结合中获得的利益必不可少。发达国家和发展中国家围绕协定模式四进行的谈判也成为了多哈回合谈判成功的“关键支柱”。

（二）使低技术工人的临时移民局限于双边性或区域性安排之中

协定关于经济一体化、劳动力市场一体化和毗邻国服务贸易协议情形下最惠国待遇原则的例外适用规定，使低技术工人的临时移民在双边性或区域性协定中成为可能。而且关于劳动力市场准入和移民方面的政策不受协定约束，除非这些政策使根据某一具体承诺获得的利益丧失或减损。因此，成员国有广泛的权利对劳动力市场准入和移民进行管理，在双边或地区性协定中对低技术工人的准入进行约定。另外，由于在双边或地区性协定中，发达国家可以对谈判施加更加直接的控制，从而使谈判的结果保持在其利益允许的范围之内，因而此类协定深受发达国家欢迎。

三、临时移民问题的出路

（一）缔结双边或地区性协定

目前，模式四下的临时移民实际上主要方便了跨国公司内部管理层和专家的跨国流动以及独立的高技术工人的跨国流动，本质上有利于发达国家跨国公司的业务扩展和外国高层次人才的引进，而对于广大发展中国家、特别是较贫穷的发展中国家输出普通劳工以促进经济发展的利益诉求置之不理。当然，发达国家这样做有其自身理由：发展中国家低技术工人的大量涌入会带来一系列问题，如影响其国内就业，可能会使恐怖分子混入其中，可能会出现更多非法移民，影响国内选民的支持等；而具有硬法性质的GATS框架下的承诺具有不可撤回的性质，缺乏适当的灵活度，而且在服务贸易领域缺乏保障措施机制。因此，模式四并不受发达国家欢迎，发达国家在服务贸易的谈判中很少会对低技术工人的临时移民问题做出让步。由于GATS 是多边条约，再加上最惠国待遇的规定，使得发达国家无法在多边谈判博弈中对结果进行有效控制，难以保障发达国家的预期利益。因此，发达国家不欢迎多边博弈的模式，所以就出现了多哈回合谈判旷日持久而又无果而终的局面。

相反，双边或地区性的移民协定或者经济一体化协定、劳动力市场一体化协定，既不违反GATS的相关规定，又具有一定的灵活性，参与主体数量有限，谈判成本较低，而且便于相关各方对谈判结果进行控制，因此深受发达国家以及不信任GATS的发展中国家的欢迎。事实上，很多双边或地区性协定不但扩大了部门承诺的范围，而且深化了承诺的内容。如《加拿大-美国自由贸易协定》对GATS模式进行了修订，限定了劳动力流动的范围，同时通过《北美自由贸易协定》将其扩大适用于墨西哥。《欧共体与加勒比论坛国家间经济合作协定》对GATS的四种服务供给模式进行了重新安排，分成三类：商业存在（涵盖GATS模式三和非服务投资）、跨境服务供给（涵盖GATS模式一和二）和出于商业目的的自然人临时存在（涵盖GATS模式四）。因此，就出现了目前贸易和移民规制的双轨制：高技术劳工的跨境流动主要是由多边的GATS作为服务贸易进行规制，而低技术工人的跨境移动一般是由双边或地区性移民协定规制。因此，发展中国家可以通过积极缔结双边或多边移民协定，以促进低技术工人的跨境流动。

（二）提升综合实力和服务贸易谈判能力

由于发达国家和发展中国家在高技术劳工的临时移民上存在利益重合或交叉的地方，所以虽然与GATS模式四有关的服务贸易谈判进展缓慢，但毕竟一直在进步。相反，通过双边或地区性移民协定促进低技术工人跨境流动的现象则如火如荼。因此，可以预见临时移民的双轨制将长期存在。广大发展中国家若要扩大劳动力特别是低技术劳动力的出口，除了要积极参加各种灵活多样的双边或地区性移民协定，同时还要积极参加包括服务贸易在内的多边贸易谈判，并联合起来采用问题挂钩的方式，提高自身综合实力和谈判能力，不断地促使发达国家进一步开放国内服务市场，不断地促进低技术工人的跨境流动。另外，发展中国家要努力谈判签署有关劳动协定，加强对海外劳工的人权保护。最为重要的是，发展中国家要以经济发展为中心，不断地提高综合国力，减轻或者克服对发达国家的经济依赖包括服务市场依赖。发展中国家的健康发展有赖于公平合理的国际经济新秩序的建立。因此，发展中国家在努力发展经济的同时，要团结起来为建立公平合理的产品、服务、资金和劳动力跨国流动秩序而不懈奋斗。

参考文献：

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