困境与出路：家政服务业之法治化路径研究

李习爱　朱晓卓

摘 要 家政服务业市场高速发展的同时，由于相关法律规范的缺漏，导致家政服务市场纠纷频发。通过修改《劳动法》，出台家政服务合同指南、扶持家政行业协会发展、加大理念宣传等方式，提升社会公众对家政服务工作的认同感，规范家政服务行为，才能确保家政服务市场的健康、快速发展。

关键词 家政服务 规范 路径

作者简介：李习爱，宁波卫生职业技术学院，助理研究员，研究方向：家政学；朱晓卓，宁波卫生职业技术学院，副教授，研究方向：卫生法学、家政学。

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-274-02

近年来，随着我国经济社会的高速发展，传统的家庭式家政工作被高度市场化的家政服务业逐渐取代，但同时快速发展的家政服务业也面临着诸多问题与困境。一方面，随着传统家庭结构的改变，市场化分工的日益细化，家政服务业市场需求极为旺盛；另一方面，由于家政服务领域法律规范缺漏、相关管理制度体系建设滞后，家政服务业市场矛盾突出，纠纷频发，甚至引发恶性犯罪。如何引导、规范家政服务业市场健康发展，将家政服务业纳入法治化轨道，成为当前亟待解决的问题。

一、家政服务业的现实困境

随着经济社会的快速发展，社会分工的日益细化，城市家庭对家政服务的需求日益旺盛，且逐年增加，各地家政服务市场也迅速增大。以北京市为例，近年来北京市家政服务业市场发展迅猛，家政工人数激增。据统计，2006 年北京市从事家政服务的从业人员即已达23 余万人，2007 年人数已达30 多万人，而到2010 年，从事家政服务的人员总数已达40 余万人。而2014年，全国家政行业的从业人员已超过2000万，且人数正不断攀升。2016年3月6日全国“两会”期间，李克强总理在山东代表团参加人大报告审议时就指出，家政服务是新型服务业，需要通过改革培育新动能。

但伴随家政服务市场迅速壮大的是家政服务市场发展的无序与质量低下，从业人员鱼龙混杂，纠纷激增，甚至引发暴力犯罪。特别是一些刚从农村跨入城市谋生的家政服务人员，由于环境陌生、文化程度偏低，加之缺乏通畅的情感疏导渠道，一旦遭遇其认为不公正的对待，就会导致压抑已久的委屈甚至愤怒情绪爆发，从而做出不理性的行为。据检察院统计，北京市海淀区2010年即受理了家政人员盗窃犯罪案件20余件。家政服务人员犯罪，特别是从事老年看护的家政犯罪案件正呈多发态势。 2015年12月24日，媒体曝光，为早日拿到工资，保姆何某某毒杀70岁雇主，随后供称其以类似方式在一年半内作案达10起，让人触目惊心。

二、当前家政服务业困境原因解析

导致家政服务业市场鱼龙混杂、纠纷甚至恶性事件高发的原因，既有当前家政服务业发展还处于初期野蛮发展阶段，欠缺规范化、制度化，更有法律法规不够健全，法治化程度较低的深层次原因。梳理影响、阻碍当前各地家政服务业发展的原因，主要有以下几个方面：

1.相关法律的不能覆盖。由于家政服务工作的特殊性，现行《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”将雇主与家政工人之间的劳动关系排除在外。2006年10月1日起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第七条第（四）项明确规定“家庭或者个人与家政服务人员之间的纠纷”不属于劳动争议。2008年1月1日起施行的《劳动合同法》同样持上述意见，对雇主与家政服务人员之间的劳动关系不予适用。这样，现行的《劳动法》和《劳动合同法》无法为家政工人提供应当的权益保护。一些地方立法也有意无意中将家政工人与雇主之间的劳动关系予以剔除。如广州市2009年发布的《广州市家政服务合同》规定因家政人员的过失致使雇主人身或其它权益受到侵害而造成损失的，家政公司方积极配合追讨，除由家政服务员承担法律责任和经济赔偿外，家政公司方应承担连带赔偿责任；因雇主的原因造成雇员损失的，家政公司应出面协调解决。该指导合同直接将家政人员与家政公司之间的关系隔离于劳动关系之外。《劳动法》的不能适用，将本就处于弱势地位的家政服务人员置于更为不利的境地。同时，由于家政公司、雇主和家政从业人员都无意识或法律依据为家政从业人员购买养老保险等社会保险，以致数千万的家政从业人员的社会保障无法获得法律上的支持。

2.家政管理体系不够规范。当前家政从业人员往往遵循先向家政中介公司求职，再由家政中介公司派遣到具体雇主家中从事家政服务工作的流程。但由于家政公司的管理较为粗放，往往仅仅起居间介绍作用，欠缺对从业人员的专业技能培训，并无职业评价、服务标准体系，以致至今尚未形成服务水平较高的家政专业人才队伍，高端家政服务人才更是稀缺。

3.行业主管部门不够明确。目前对家政行业的监管，各地做法不一，往往多头管理、各管一段，形成现在的“九龙治水”局面。如青岛市，市人社局负责家政行业培训，市商务局负责家政行业的日常管理，并同时存在一个归属市人社局的家庭服务业协会和归属于市妇联的家政协会。多头管理，主管部门的不明确，不仅会行政职责交叉重复，而且浪费有限的行政资源，解决实际问题时又可能存在无人负责的监管缺位。

4.家政服务合同不规范。由于社会公众理念及法律规定的缺漏，导致现实家政服务市场上，家政服务人员与雇主之间往往并无规范、严谨的家政服务合同，相互之间的权利义务内容约定仅靠口头约定。即使部分雇主与家政服务人员之间签订了书面的劳动合同，但其条款比较简单，双方的权利义务约定不清。一旦产生纠纷或分歧，则各执一端，最终引发矛盾纠纷。

5.行业协会指导不足。由于家政服务工作的分散性、家政工作的临时性、从业人员的流动性，致使家政服务市场至今没有较为健全的家政行业协会。有些地方即使成立了家政行业协会，但是其行业规范、行业公约也较为简单，远远不能满足日益变化的家政市场需要。在配置权利义务时，往往过于向家政公司倾斜，导致处于弱势地位的家政服务人员权益不能得到有效维护。

6.社会认同感较低。由于工作内容上的日常性，家政服务工作在一定程度上被视为家务劳动的延伸。虽然当前家政服务内容更为丰富，要求更高，但整体来说，家政服务工作的社会认同感仍是较低。根据2003年的一项调查，绝大多数家政服务人员都表示并不情愿从事家政服务工作，普遍感到“没身份、没地位、没发展”、“得不到社会的认可”。职业认同感过低，一方面难以吸引较高素质的人员进入该行业，另一方面也极大地制约了该职业的专业化水平提升。

三、家政服务业法治化之路径

任何一种行业，如果要实现长远、健康的发展，必须走规范化、制度化之路，并最终实现法治化，家政服务行业自然不能例外。家政服务行业的法治化路径需从以下几个方面着手：

1.修改《劳动法》等法律。虽然通常雇主与家政从业人员口头约定工作内容与报酬，不够规范，但两者之间已然形成了事实上的劳动关系，其权益应当得到法律保护。劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第四条将家庭保姆排除于劳动法之外的规定已并不符合当前实际情形。家政服务人员为雇主提供家政方面的劳动服务，与一般性的社会服务工作并无本质上的差异，家政服务人员理应受到《劳动法》和《劳动合同法》的保护，享受劳动者的基本权益。特别是对家政从业人员的社会保障方面予以明确，规定家政公司或雇主必须为家政从业人员缴纳养老保险等，解除数千万家政从业人员的后顾之忧，让家政服务工作人员能“老有所养”。家政服务行业作为新兴产业，就业容量大，市场发展前景广阔，能解决一大批农村转移出来的富余劳动力和城镇下岗人员的就业问题，关乎社会的整体稳定。

2.明确家政行业主管部门。针对当前家政行业多头管理、“九龙治水”的现状，尽快明确家政行业的主管部门，尽量将多部门分管的职能予以整合，归总到一个部门，界定、明晰其具体管理职责，以方便今后家政行业监管工作的实际落实。

3.出台家政服务合同指南。一份规范的、严谨、权利义务明确的服务合同可以避免今后可能出现的各种矛盾、纠纷。针对当前家政服务合同的空白，劳动服务市场主管部门应该牵头组织起草一份家政服务合同指南，供家政服务人员与雇主参考。特别是家政服务人员的个人隐私、健康保险、资薪报酬、休息休假等方面权利应该予以明确。因为家政工作不同于一般的工厂工作形式，很多居家保姆往往并无明确的上下班时间，家政服务人员的休息休假权益往往被忽视，损害了家政从业人员的身体健康。德国的劳动时间法和联邦休假法对雇员的劳动时间与休息制度、带薪休假等进行了较为细致的规定。我国也应借鉴其他国家和地区的做法，尽快出台家政服务合同指南，以最大限度上保护家政服务人员的合法权益。

4.扶持家政行业协会发展。虽然当前家政服务市场发展迅速，但家政服务公司往往由于门槛低、人员流动大，呈现小、散、乱的特点，鱼龙混杂。导致对从事家政的人员欠缺基本的职业技能培训、健康把关、信息核实及跟踪监督，家政服务市场呈现野蛮增长态势，乱象丛生。通过扶持家政服务业协会的建立、发展，让行业协会为家政从业人员提供职业技能、法律知识、就业指导等方面的培训，指导、规范家政服务市场行为，从而有效提升家政服务行业水准。

5.制订行业规范。当前家政服务市场的无序和乱象，一个重要原因就是欠缺基本的行业规范，没有可予以执行的行业标准。要想促进家政行业的健康、快速发展，相关行业主管部门应尽快广泛调研，结合行业发展实际，制订家政行业标准，便于家政公司和监管部门按照规范、标准，把好市场准入关口，有针对性地提高从业人员专业水平，提升行业发展层次，为社会提供高质量的家政服务。

6.扩大理念宣传。家政服务行业的特殊性，导致社会公众对家政服务人员的社会认同感普遍较低。中央电视台2005 年进行的一次关于家政服务的问卷调查，调查结果表明，社会上不少人尚未摆脱旧的“保姆”甚至“家奴”的观念的影响，看不起、不尊重家政服务从业人员。故应通过主流媒体，加大宣传，引导公众转变理念，正确对待家政服务工作，提高社会对家政服务工作的认同感，提升家政服务人员的社会地位，吸引更多较高素质人员从事家政服务工作，推动家政服务市场健康有序发展。

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