救助管理机构引入社会工作的可行性与实践路径

摘 要 城市救助管理机构承担着生活无着流浪乞讨人员的救助任务，现行的救助管理工作存在着资源协同整合不足、救助方式简单以及救助服务专业性不强等问题。将社会工作引入救助管理工作是解决现存问题的可行选择，其具体实践路径主要包括理念转变、管理模式建构、队伍建设和能力提升等。

关键词 救助管理 社会工作 可行性 实践路径

作者简介：吴建眉，浙江省金华市救助管理站。

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-180-02

一、城市救助管理工作的现状及问题

（一）J市救助管理的基本情况

J市地处浙江省中西部，是浙江省和华东地区重要的交通枢纽。沪昆、金温、金千等铁路干线和沪昆、甬金、长深、台金、诸永等8条高速公路交汇于此。优越的地理位置使金华成为了浙中最大的交通中转站，而周边的义乌市、永康市等经济较发达的县级市吸引了大量外来务工人员。据统计，2014年全市流动人口数量已突破260万人，大量涌入的外来人口导致城市生活无着的流浪乞讨人员的数量日益增长，救助管理工作任务责任重大。

J市救助管理站始建于1958年，承担全市生活无着、流浪乞讨人员的救助、管理、护送、教育、救治等工作职责。全站建筑面积8532平方米，建筑面积6100平方米，拥有救助用房16间，床位50张，设有警务室、值班室、接待大厅、医务室、观察室、男女救助区、室内外活动场所、储藏室、餐厅、洗浴间和卫生间等多个区域。1996年9月，成立了流浪未成年人救助保护中心，建筑面积1800平方米，内设寝室8间，教室、活动室2间，救助床位18张。

随着《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，金华市救助管理站本着自愿受助、无偿救助为原则，从被动救助走向主动救助，加大街头主动巡查力度，积极宣传救助政策，着力构建横纵双向的流浪乞讨人员救助模式。一方面，与7个县（市）级救助管理站和乡镇（街道）社区救助点形成市、县（市）、乡镇（街道）、村四级救助体系网络，按照属地管理的要求，对辖区内流浪乞讨人员开展源头治理和妥善安置。另一方面，市救助管理站与市公安局、市城市管理行政执法局、市卫生局等横向部门建立联合救助机制。由公安、城管负责引导护送流浪乞讨人员前往市救助管理站，卫生部门负责将患病的流浪乞讨人员送往定点医院进行医疗救助。每年的夏冬两季和发生灾害性天气时，市救助管理站都会定期开展上街巡查救助工作，为流浪乞讨人员送去避暑御寒物品。同时，向社会公布救助管理站值班电话，并在车站和繁华地段设置救助引导牌，站内配备流动救助车2辆，形成救助服务综合网络。

（二）现行救助工作存在的问题

《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，切实改变了以往收容遣送制度的弊端，有效保障流浪乞讨人员基本权益。但随着社会经济的发展和人们价值观的多样化， 街头流浪乞讨人员的成分日趋复杂化和多样化， 现行的救助工作也出现了新的瓶颈：

一是救助服务的协同性不足，资源整合有待加强。新政确定了流浪乞讨人员的救助原则为自愿受助、无偿救助。由于民政部门和救助管理站没有执法权，对于不愿意到站求助的人员，如职业乞丐、流浪乞讨精神病患者；或是违法现象，如胁迫未成年人行乞等行为没有任何约束力，只能告知公安部门进行管理。由于协调配合和资源整合不足，流浪乞讨人员的问题常常难以有效解决。

二是救助方式简单化，难以满足救助对象的多样化需求。流浪乞讨人员的数量众多，且成分复杂，存在需求的多样化和个性化。但救助管理站的救助方式基本都是“食宿+通讯+车票”。这种程序化的救助方式，导致“跑站”和恶意求助的现象时有发生。

三是救助服务的专业性有待提升。来站求助人员大多因生活困苦、不被社会接受导致心理卑微。现行的救助过程中，救助管理机构工作者主要以了解求助者的个人或家庭信息为主，缺乏与求助者开展心理上的交流沟通。这种讯问式的谈话使得求助者的心理变得自我封闭，不愿过多透露真实的需求和想法，导致无法提供针对性的有效救助。

二、社会工作介入救助管理工作的可行性分析

社会工作遵循“助人自助”的宗旨，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐的职业活动。社会工作服务对象多数为弱势群体，工作强调以综合性的专业知识、价值和技能帮助服务对象认识到面临的困境，整合各方资源帮助解决，提升服务对象自身能力。作为救助管理工作的社会支持力量，开展社会工作介入模式具有以下几方面优势：

（一）国家的政策支撑保障

党的十六届六中全会明确提出“建设宏大的社会工作人才队伍。造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。”民政部2007年3月下发《民政部关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，“从2007年开始，集中2年左右的时间……普及社会工作知识，储备社会工作人才，明确社会工作岗位，积累社会工作人才评价经验，为中央有关部门制定和完善社会工作人才队伍建设政策法规提供依据，为民政系统和民政范围全面推进社会工作人才队伍建设创造条件。”国家对社会工作的认可和推动，是社会工作长期、快速发展的有效保证。

（二）社会工作核心价值观与救助管理精神具有内在一致性

社会工作的价值观包括“以人为本，回应需要”、“注重和谐，促进发展”、“平等待人，注重参与”、“道德与责任并举”、“个人潜能提升与社会发展相结合”等五个方面。具体表现为：社会工作充分尊重服务对象个人价值的尊严；相信每个人都具有发展潜力，鼓励和协助个人在顾及他人权益的情况下实现自我；运用社工的专业知识推动个人和社会的进步；维护公民的合法权益和社会的公平公正；待人真诚守信；注重服务过程中人与人之间关系的重要性，帮助建立良性沟通交流关系。这些专业的助人价值观同样也是流浪乞讨人员救助管理工作中的精神所在，只有在这些价值观的指导下，流浪乞讨人员才能真正感受到国家和社会带来的关怀，逐步被社会接纳并最终实现自我价值。

（三）社会工作具有助人服务的专业优势

由于救助管理站服务对象的多样性，社会工作方法分为个案工作、小组工作、社区工作等模式，针对不同类型的服务对象开展多样化服务，并与社区服务有效结合，实现流浪乞讨人员的源头治理和妥善安置。在服务过程中，社会工作者需要承担起服务提供者、支持者、倡导者、资源筹措者、研究者等多种社会角色，从而形成了一套社会工作独特的专业助人技能，如：倾听服务对象的叙述并表示充分理解；整理各方信息材料，形成诊断报告；帮助服务对象获取自助技能；争取政府部门、社会组织的可利用资源并传递到服务对象手中；形成评估报告并开展后续追踪等。通过专业的技能，社会工作者在帮助流浪乞讨人员解决生活困境的同时，不断鼓励其提升和挖掘自身潜能，重新回归社会，从根本上解决恶意求助和 “跑站”现象的发生，最终建立起救助管理工作长效运作机制。

三、救助管理机构引入社会工作的实践路径

通过可行性分析，在今后的救助管理工作中，逐步改善传统的以解决温饱、护送返乡为主的救助模式，建立以政府救助管理机构主导，社会组织和社工志愿者广泛参与，以社会工作理论体系为支持，采取社会工作专业方法和救助管理机构常规救助相结合的政社互助合作的救助管理格局，不断拓展救助管理工作的内涵和外延，帮助流浪乞讨人员重拾信心，回归社会。

（一）转变理念，步入流浪乞讨人员的“同心圆”内层

流浪乞讨人员身处社会边缘，在他们看来，无论是救助管理机构的工作人员还是社会工作者，都是社会地位高于他们的“外人”，因此他们在交流时常有戒备或自卑之心，不愿透露过多信息，而诸如“要不要回家”、“我们买车票送你回去”等程序化的问答方式就会拉开双方距离，难以建立有效的沟通关系。这时，就需要借助社会工作的专业技巧，消除流浪乞讨人员的戒备心理，进入他们所构建的“同心圆”。社会工作者通过表露出真诚的助人意愿，以倾听、鼓励、感同身受等技巧，逐步取得服务对象的信任，一旦步入服务对象的“同心圆”内层，便可进行高质量的互动。由于这类互动建立在高度信任的基础上，因此服务对象的态度和行为都会十分配合。此时再将救助管理机构的救助职能和社会工作专业化的助人技能介入救助中，在保障生活的基础上，不断激发服务对象潜力，最终实现“助人自助”的目标。

（二）合作互助，构建社工介入的多元化救助管理模式

结合目前全国救助管理工作开展的情况，借鉴郑州、济南等地社工介入救助管理领域的先进经验，根据金华市的实际情况，我们设想分三个阶段开展政社合作的多元化流浪乞讨人员救助管理模式。

阶段一：以个案工作为主，初步实现站内社会工作介入。以取得社会工作者资格证的在职人员为探索者，尝试社会工作介入救助管理模式，开展一对一的个案工作模式，通过社会实务专业理念的技能，塑造“救助精神”。首先对上门求助对象实行生活救助，并选择合适时机与其开展沟通交流，分析困难发生的原因，进行心理疏导和人文关怀，利用社会工作行为治疗和人本治疗等专业救助模式进行服务。针对想回家的求助者，可与流出地的救助管理机构联系协调，实施社会工作的个案转介，并做好追踪和回访工作。在社会工作的价值观的指导下，转变原先救助观念和工作内容，加强站内社工专业知识和工作方法的培训，促进救助管理机构向专业化、规范化方向发展。

阶段二：根据不同的对象需求，逐步实施分类介入。由于流浪乞讨人员成分的多样性和复杂性，在个案工作取得一定经验后，可将社会工作根据求助对象的不同身份和不同需求分为多个救助小组，分类进行。如街头社工外展工作组主要负责上街开展救助政策宣传，引导流浪乞讨人员进站接受救助；妇女支持组侧重于开展妇女维权、法律咨询和心理疏导；儿童协助组重点为流浪乞讨未成年人提供特殊教育、技能培训和心理干预，促进其健康成长；社会预防组注重家庭走访、心理咨询和行为矫正，实行源头预防治理。各工作小组采用个案工作、小组工作、社区工作等模式，为不同类型的流浪乞讨人员提供专业化的介入服务，开展物质帮扶，关注心理和精神层面，帮助其最终摆脱流浪乞讨的生活方式。

阶段三：以救助管理站为平台，拓展强化社会工作。在社会工作充分介入救助管理的同时，救助管理站也要依托各社工组织，发挥社会工作对各方资源的整合作用，吸纳更多的社会救助资源和人才队伍，将救助管理工作由站内向全社会拓展，为城市流浪乞讨人员营造一个相对良性的社会环境而努力。通过新闻媒体、志愿者和社工的积极宣传，树立大众对流浪乞讨人员的包容、关心和接纳的态度，使其感受到社会的温暖，重新树立回归社会自信，实现助人自助的目的。

（三）强化核心能力，提高社会工作自身建设水平

目前，我国的社会工作组织大多还处于起步阶段，谋求社会工作和救助管理工作的良性发展，一是需破除社工组织现有的行政依赖、依靠政府等思想，转变到自主发展、自谋出路的轨道上，倡导社会工作的活跃性和创造性，不断提高自身治理、创新、协调等各方面的能力建设。二是适时引入市场竞争机制，确保社会工作组织的公平竞争，促使各组织间赶超发展，提高自身服务水平，杜绝出现公共服务资源垄断等现象。三是加快社会工作者队伍的专业化建设，充分发挥救助管理站在职社会工作者的作用，并与当地高等院校开展交流合作，充实社会工作专业课程的师资力量，培养出一批具有优秀道德力、专业力、创造力和敬业精神为核心能力的社会工作人才。

参考文献：

[1]李学举.建立和完善新型的社会救助制度——加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作. 中国民政.2004（6）.

[2]王思斌.社会工作综合能力（中级）.中国社会出版社.2010.

[3]张齐安.救助管理站的社会工作岗位——以郑州市救助管理站为例.社会福利.2007（10）.

[4]梁新爱.社会工作在救助管理中的运用.社会福利.2010（1）.

[5]韩晶.流浪乞讨人员救助管理中的社工介入研究——以济南市救助管理站为例.山东大学硕士学位论文.2008.

[6]馨恬.社会工作者的职能及能力建设.中国妇运.2010（6）.

[7]《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》 中华人民共和国国务院令第381号.