浅论附条件不起诉考察帮教体系的完善

摘 要 附条件不起诉是新刑诉法颁布实施的未成年人特别程序，本文主要研究犯罪时未满18周岁未成年人、适用附条件不起诉后的考察帮教问题，目前附条件不起诉监督考察存在属性定位不明晰、公众参与度和接受度低、检察机关内部职能主体力量薄弱、帮教体系未形成的理论和现实问题，需要兼顾监督考察的社会属性、提高工作透明度和参与度、加强未检检察人员办案力量、建立考察帮教体系。

关键词 未成年人 附条件不起诉 考察帮教

作者简介：李秀萍，北京市延庆区人民检察院案件管理办公室检察员。

中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-139-02

未成年犯罪嫌疑人与成年犯相比，未成年犯受心理、生理发育不成熟的影响，其刑事责任能力不但低于成年犯，且犯罪之后摆脱“犯罪标签”及适应社会的能力比较差 。是给罪错未成年人的一次从宽处罚、顺利回归社会的机会。

一、需要厘清的几个问题

（一）未成年人的内涵和外延

对未成年人的保护和挽救不应突破18周岁的法定年龄，不能滥用或者无限制使用特殊保护政策和程序。但18周岁、不满20周岁的在校高中生虽然已经是成年人，由于尚未踏入社会、属于踏入社会前的成年过渡阶段，由知悉未成年人身心特点的司法人员办理是适当的。因此，本文的研究对象限定于犯罪时未满18周岁的刑事案件。

（二）附条件不起诉的适用范围

对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。这也形成了未成年人刑事案件的刑法体系 。

而其中对于未成年人刑事案件在相对不起诉和附条件不起诉存在交叉地带，最高檢在《关于进一步加强未成年刑事检察工作的决定》对此予以明确，“对于既可以适用相对不起诉也可以附条件不起诉的，优先适用相对不起诉”。

（三）考察帮教的含义

附条件不起诉的考察帮教 是指检察机关作为考察监督主体，对附条件不起诉的涉罪未成年人在考验期间内考察、帮教和矫治，促进涉罪未成年人顺利回归社会，并为下一步司法处理提供参考依据。本文所研究的是附条件不起诉适用后的考察监督法律活动。

二、附条件不起诉考察帮教理论和现实困境

（一）监督考察的属性定位不明晰

刑诉法将附条件不起诉监督考察权赋予检察机关， “考察监督”权是具有司法属性与社会管理属性的双重职权，检察机关履行的更多的是一种监督考察评价权。

（二）监督考察的公众参与度和接受度低

1.公众的参与度。由于未成年犯罪案件法定不公开，公众对未成年人犯罪案件了解程度较低，与此形成鲜明对比的是未成年人被害人案件，如南京虐童、北京摔婴、海南校长“开房门”等案件一经披露即成为社会事件。具体到附条件不起诉案件，公众对该程序知之甚少，如何平衡保密性和公众知情权是需要深入研究和解决的命题。

2.公众的接受度，指的是公众对检察机关司法的接受程度。现在未成年人犯罪呈现多元化趋势，一些过去只有成年人才实施的犯罪，如贩毒、帮教，甚至暴力恐怖犯罪、邪教犯罪也出现未成年人的身影。故意伤害（重伤）、抢劫等恶性犯罪增多，且犯罪手段残忍、不计后果，使得“少捕慎诉少监禁”原则受到质疑，附条件不起诉制度的适用也受到诟病。

（三）检察机关内部职能主体力量薄弱

1.从思想层面看，重视程度不够。部分检察院对未成年人案件特殊性认识不够，认为未检部门仅比公诉部门多了批捕的职能，而忽视了犯罪预防和考察帮教等职能。未检办案程序更复杂、法律文书更繁复、案外工作更多，加之未检部门具有审查逮捕和审查起诉双重办案职能，办案人员在法定时限内压力更大，职能扩张和人员紧缺的现实矛盾更加突出。

2.从组织和人力资源层面看，检力配置不合理。部分地区在组织架构上未检部门和公诉部门两套牌子、一套人马，在人员配备上较为薄弱，甚至有的地区未检部门协办公诉部门的普通刑事案件，出现了专人不专、未检人员兼职现象，在捕诉监防四位一体的职能要求下未检部门需要进一步充实办案力量。

3.从战略层面看，司法改革前景不明朗。部分检察院认为未检部门可设可不设，即将到来的司法改革未检专门办案力量或机构是否存续存在疑问。未检体制改革怎么改、从何处入手、与既有制度体制如何协调、未检部门与其他业务部门如何分工协作以实现检力资源的最优配置等 ，都还在摸索中没有定论。

（四）附条件考察帮教体系未形成

1.考察帮教配套规定缺失。刑诉法规定了附条件不起诉的程序制度，但无配套实施细则，存在适用条件不具体、禁用条件不统一、监督考察不到位、实用率不高 的实践性问题。检察机关作为附条件不起诉的考察监督主体，并未明确考察监督具体实施主体、具体内容和考察监督标准。

2.考察帮教地区差别化。检察机关考察监督过程中需要以司法职能协调多主体（包括司法机关、行政机关、企业、社会团体等）履行社会管理职能，由于缺乏指导规范，实际帮教力量和效果有限，也导致了考察监督的差别化。以北京市检察机关为例，一是以门头沟区检察院为代表的专门性考察帮教基地。该区整合驻地部队、公共事业单位、企业资源，形成了检察院负责监督、其他单位负责管理、犯罪嫌疑人家属协助的运行模式。二是以昌平区检察院为代表的小组模式。由被不起诉人的监护人、观护单位、居住地的村民委员会或居民委员会、未成年人保护组织等的有关人员组成考察小组，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教。三是以延庆县检察院为代表的自主考察帮教模式。在听取完公安机关、被害人、法定代理人意见后，被不起诉人继续在校读书，由检察人员定期和不定期的到学校了解情况。

3.考察帮教异地执行难。部分地区外地未成年犯罪嫌疑人的监督考察协调难、落实难、效果差，实践中对异地未成年人可以适用附条件不起诉的、由于现实条件的限制有直接起诉的，但多数被法院判处缓刑，影响了办案的质量和法律、社会效果。

三、附条件不起诉考察帮教难题的解决路径

（一）兼顾监督考察的社会属性

监督考察包括实施和评价两个环节，监督考察评价权由检察机关来承担，监督考察实施权应当社会化，未成年人作为特殊群体，更应当整合全社会的力量进行全力帮教以确保顺利进入社会或回归社会。

（二）提高工作透明度和参与度

由于未检案件的特殊性，宣传手段和内容较为单一，高检院通过召开新闻发布会，向社会通报全国未检工作情况，发布典型案（事）例等试水未检宣传，在实践中可以尝试微信、微博等新媒体和报纸、电视等传统媒体宣传未检工作，一方面让公众了解包括附条件不起诉等在内的未检特殊程序，另一方面使公众深入了解未成年人犯罪的原因，号召全社会更加关心爱护未成年人。

（三）加强未检检察人员办案力量

曹建明检察长指出“在未成年保护工作上，检察院比法院环节更多，涵盖了整个司法过程，任务也更重”，检察机关处于前承公安、后啟审批的枢纽地位，未检工作责任大、任务重、压力大，案件未工作量大，往往是“功夫在案外，案结事不了”，未检工作只能加强，不能削弱，应提高未检队伍品格能力、情感能力、沟通能力和业务能力，打造一支人员稳定、业务精进、管理科学的未检队伍。

（四）建立考察帮教体系

1.完善附条件不起诉帮教考察配套规定。党的十八届四中全会提出“建立健全帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”，目前北京、上海、浙江、四川、重庆、安徽已经出台了附条件不起诉的有关规定，需要进一步在全国范围内统一附条件不起诉的适用规定，并出台考察帮教实施细则，明确考察监督具体实施主体、具体内容和考察监督标准。同时，完善社会调查制度，保障个案考察帮教效果。

2.进一步明确公安机关在考察帮教中的作用。公安机关是最先接触犯罪嫌疑人的，从侦查活动开始就应当进行帮教，对于附条件不起诉监督考察制度，尤其要明确公安机关在监督考察中的地位和作用。

3.实现考察帮教无差别化。考察帮教不应当凭借检察机关一己之力来承担保护未成年人的社会管理职能，家庭是少年帮教的基础，社区处于预防和教育不良和严重不良行为青少年的前沿，也是最行之有效的帮教机构之一 ，同时应当将综治、共青团、关工委、妇联、民政、学校、企业、非营利组织均应当纳入考察帮教队伍，首先应当保证省级检察机关内部考察帮教的均衡性，其次借鉴上海、江苏两地签订了未成年人刑事案件检察工作异地协助机制的协议的做法， 建立跨省的考察帮教合作机制。从整体上建立党委领导、政府支持、社会协调的考察帮教体系。

注释：

安文霞.论未成年犯刑事司法帮教一体化.中国青年政治学院学报.2014（2）.37.

本文仅讨论刑法分则第四章、第五章、第六章，因此该图仅涉及第四章、第五章、第六章。

北京市涉罪未成年人附条件不起诉监督考察工作实施办法（2014）.

苗生明.在传达贯彻全国检察机关未成年人刑事检察工作座谈会精神会议上的讲话.2015年9月18日.

李秀萍、贺玉宽.附条件不起诉制度的完善.北京市涉罪未成年人观护制度专题研讨会论文集.2015.92.

张桂荣、宋立卿.违法犯罪未成年人矫正制度研究.群众出版社.2007.