林权抵押制度研究

摘 要 林权抵押是林农主要的融资渠道。随着集体林权改革的不断深入，林权抵押也成为了发展的重点。本文深入剖析了林权抵押中林权的概念，介绍了林权抵押的一般模式，探讨了林权抵押中林权评估、林权抵押权实现、林权抵押贷款机构市场化等方面的问题，并提出健全林权抵押方面的法律法规、完善林权抵押配套机构的建设、大力推进商业性金融机构和商业保险涉足林业等建议，以期对林权抵押制度做一个精炼的概括。

关键词 林权 抵押 融资

作者简介：王通，北京林业大学人文社会科学学院。

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-048-02

一、 林权抵押中林权的含义

林权是一个复杂的概念，现在我国立法和学界都没有统一的说法。纵观较有代表性的观点，大致可以认为林权是自然人、法人或者其他组织对森林、林木、林地依法享有的占有、使用、收益或者处分的权利，包括林木所有权和林地所有权，林木所有权中包括林木使用权，林地所有权包括林地承包经营权。把林权细分并区分其归属，其中，林地所有权是归国家或集体所有的，但是国家和集体都是抽象概念，它们无法经营这些林地，所以它们现在让渡出所有权的一部分即所有权中的使用、收益权能，让林农经营、收益，从而提高林地的利用率、发挥林地的生态功能。林农获得的这种使用、收益的权利就是林地承包经营权。林木所有权是全部归林农所有的，包括对它占有、使用、收益、处分的权利。在林权抵押中，我们讨论的“林权”概念是狭义的，它仅涉及可以属于林农的林地承包经营权和林木所有权。但在目前法律语境下这个“林权”确切指什么，还取决于林地承包经营权和林木可否成为抵押物的相关法律的规定。

具体来看，林木可以成为抵押物的现在已达成共识。林地承包经营权能否成为抵押物还存在诸多问题。我国的农村土地 承包方式有两种，一种是采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，另一种是对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《物权法》第一百八十条规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押。由此可以看出，法律只规定了“四荒”地的土地承包经营权可以抵押，而占据大多数的家庭承包方式取得的土地承包经营权不能抵押。但2004年国家林业局颁布的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第八条规定，用材林、经济林、薪炭林 及其林地使用权和其采伐迹地、火烧迹地的林地使用权是可作为抵押物的。第二款又规定，森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。《物权法》和《森林资源资产抵押登记办法（试行）》对这一问题的规定似乎是矛盾的，《物权法》效力显然更高，但《森林资源资产抵押登记办法（试行）》这个特别法的规定似乎更有利于发展。

二、 林权抵押一般模式

林权抵押有很多种模式，比如林农小额循环贷款模式、林权直接抵押贷款模式、林户联保抵押模式、民间担保公司承包等。林权直接抵押贷款模式是一般理解上的林权抵押模式，其他模式多多少少均为其变体。

一般模式中，林权权利人，即已取得林权证的贷款人，持林权证直接向金融机构申请贷款，经金融机构审核同意后，书面委托森林资源资产评估机构进行林木资产评估，借款人持评估书与金融机构签订借款合同，并把有关文件资料送交县级林权登记管理中心，经审核无误后核发“林权他项权证”，金融机构收到“林权他项权证”等相关资料后，依照合同发放贷款。 这是最完善的一种林权抵押模式。一般模式的流程简化为：申请——评估——签订合同——发林权他项权证——放款。其中各个部门在这个流程中都不可或缺。抵押登记部门审核材料，核发林权他物权证，并进行抵押登记，使林权抵押产生公示效力；金融机构拿到林权他物权证向林农发放贷款；林业评估机构的职责是客观地对林业资产进行评价，是金融机构放贷的重要依据。林农是最终贷款的获益人，用自己拥有的林权拿到了资金。此外，在抵押权不能实现时，就要将林权投放到林权转让市场。林权的交易方式有三种，包括林地使用权、林木所有权和林木使用权的交易，具体来说是无林地（如宜林荒山）、有林地（如用材林、经济林和竹林等） 及活立木（如用材林和竹林）的交易。 金融机构根据无法偿还债务的多少及林权的价值选择交易的种类进行交易，所得的价款优先受偿。这些过程环环相扣，那一个环节的问题都会影响到整个林权抵押的发展。

三、 林权抵押存在的问题

目前林权抵押存在诸多问题。从林权抵押的整个构架全面分析，林权评估不规范、抵押权的实現风险大以及金融机构不够市场化这三个问题是阻碍林权抵押发展的深层次原因。

（一）林权评估机构评估过程不规范

林权评估是林权抵押贷款实现的前提和基础，包括对林地承包经营权的评估和对林木的评估。林权评估的问题主要集中在以下几点。首先，林业评估方面的法律规范的缺乏。相关法律规范的缺乏导致评估的过程过分随意，评估的过程、评估的方法、评估人员的素质、评估的费用都无标准可依，不能真实反映林权的价值。其次，评估机构的数量少。比如，至2010年，江西省只有一家具备专业性林权评估资质的机构。评估行业没有充分的竞争，林权评估机构的服务和质量很难提高。第三，林权评估专门人才的缺乏。林权评估要求评估人员具有相关的林业知识，还要求有资产评估资格。最后，资产评估人员和林权经营者缺乏严谨的态度。林权经营者不客观地提供数据，会直接损害贷款的金融机构的利益。

（二）抵押权实现的风险与障碍

抵押权不能实现的风险存在于两个方面，第一，是在林农无法还贷后，金融机构作为抵押权人要行使其抵押权时，林权无法顺利流转。林权抵押权的顺利必须依托林权转让市场的发展。第二，由于森林资产的特殊性，森林资源很容易因为自然原因，如火灾、病虫害等引起较大的损失。这种事故的责任很难归于任何一方，解决这种风险的最佳途径就是森林保险。根据物权法原理，抵押权人对抵押物灭失的赔偿金有优先受偿的权利。所以，保险公司赔付补偿金可以弥补银行的损失。但是，我国目前林业保险还处于萌芽状态，许多保险公司都对这一新型保险行业没有涉及。第三，政府的采伐限额。采伐限额的规定限制了林地上林木的处分权。上述两个风险即使都不存在，采伐限额也会金融实现不了抵押权。

（三）林权抵押贷款机构市场化程度低

提供抵押的金融机构多是政策性机构。这些金融机构是因为政府的导向，才涉足林权抵押行业。这虽然给林权抵押带来了一部分资金来源，但是缺乏商业金融机构的介入、林权抵押的市场不市场化，不能使林权抵押拥有充足的资金，也无法使资源优化配置。林权抵押市场化模式无法顺利推广，究其根源，还是跟林权抵押的整体运作模式还存在很多问题有关。通过以上二点的分析，抵押物无法顺利流转和抵押物灭失的风险，林权抵押的评估不客观的现状，会让商业性金融机构对林权抵押放贷有很多顾虑。这是自由市场机制法则，资本不会像风险高的地方流动。所以，林权抵押市场化还是要以健全完善林权抵押模式为基础。

四、林权抵押完善方法

（一）健全相关的法律法规

前文对林权概念也提到，我国现有的法律规定，仅仅“四荒地”的土地承包经营权可以抵押，家庭承包方式的林地承包经营权都没有抵押的法律依据。如果严格遵守法律，可以抵押的林地承包经营权就十分稀少，这样，林权抵押贷款这种新的融资方式根本无法很好的推广，也就不能林农手中的资源发挥其最大的效用。所以，应结合现在林权抵押在各省发展的现状，从法理探讨林权抵押的局限，严密论证放开家庭承包方式的林地抵押的可行性，尽快使法律的规定适应林权抵押的现状。第二，完善林权评估的相关的法律制度。我国目前还没有一部评估管理方面的法律，尽快完善林权评估的法律制度，规范林权评估的程序、方法及评估的费用，使其真正客观评估出林权的价值，费用的规范化也减轻林农的负担。第三，健全林权抵押登记的规范。林权抵押登记主要是保证抵押登记的公示效力，从而保障抵押权人的利益。现在林权抵押登记存在操作不统一，手续不规范，收费较高的问题，制定林权抵押登记的规范，规范登记的操作过程和手续，简化林农的办理的手续和登记的手续，使登记更加便捷，缩短登记的时间并且要减免登记的费用。第四，对于采伐限额相关法规的完善。应保证林权转让市场有一定数量的采伐指标，保证抵押的林权能公开拍卖、变卖，不致抵押权因政府采伐限额而不能实现。

（二）完善林权抵押配套机构的建设

在林权抵押的一般模式中可以看到，林权抵押中各个机构都是密切联系的，他们与林权抵押是整体与部分的关系。所以要想林权抵押能更好的发展必须要完善这些配套机构的建设。主要包括林权抵押登记机构、林权转让市场以及林权评估机构的建设。林权转让市场的真正完善涉及到林权流转的发展。林权抵押的交易仅仅是林权转让市场中交易的一小部分，但林权交易市场的完善与否和林权流转畅通与否却很大程度上影响着林权抵押的进行。因此，使林权更快的流转，建立更发达，更市场化的林权转让市场不仅仅会达到林业资源的优化配置的目标，更会产生“副产品”，使林权抵押得到更快的发展。林业评估机构现在存在的数量少、人员素质不达标、评估态度不谨慎等问题，一部分能通过健全法制解决，还有一些问题必须通过加强评估机构的建设才能解决。加强林业评估人才的培养，设置相关考试，推动建立更多评估机构以形成竞争，组织编制林业评估相关的经营数表，规范评估，都是急需采取的措施。

（三）大力推进商业性金融机构和商业保险涉足林业

虽然林权抵押存在很多自己的问题，使得商业性的机构不敢涉足，但是也存在推广的问题。对于商业保险来说，森林保险还是个新兴领域，大多数保险公司都没有尝试过，他们有更多的业务来源，也不急于拓展林业这方面的业务。但是在保险机构中间进行推广，或者给一些政策优惠引导使他们试图尝试这个领域，对保险公司沒有损失，但是对森林保险，以及联动的林权抵押会产生非常有利的影响。这个推导同样适用于对于商业性金融机构。商业性金融机构除了对抵押权实现的风险的担心外，还存在对林业行业的认识不足问题。从福建省永安市调查的情况来看， 目前参与林权抵押贷款的金融机构有4家， 分别为国家开发银行、农业发展银行、农村信用社和农业银行。还没有一家与农业导向性无关的商业性金融机构参与其中。 因此解决商业性金融机构参与的问题要从抵押权实现风险的控制及林权抵押贷款的推广两方面双管齐下。

注释：

《土地承包经营法》第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。所以，《土地承包经营法》中对农村土地的规定均适用于林地。

《森林法》第四条规定了森林的种类。森林分为五类，防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林。

周伯煌.物权法视野下的林权法律制度.中国人民大学出版社.2010.114.

张立，温作民.我国林权交易市场存在的问题及成因分析.经济论坛.2013（8）.

李莉， 黄和亮， 吴秀娟.林权抵押贷款借贷双方的行为分析——以福建省永安市为例.林业经济问题.2008（2）.