“航行自由计划”引发中美矛盾——两国分歧及成因论析

牛佳璐

【摘要】1979年卡特政府为维护美国的海洋霸权地位，首次提出“航行自由计划”，并通过外交抗议、双边协商和军事行动形成了一套“航行自由计划”的行动机制。该计划对诸多国家的海洋权利主张提出了挑战，而中国作为美国“航行自由计划”针对的重点对象，必然会与美国就该计划产生一定的分歧和摩擦。中美两国围绕“航行自由计划”中的“过度海洋主张”和“军事测量活动”的合法性就产生了截然不同的立场和观点。本文旨在分析中美两国针对“航行自由计划”的分歧和矛盾，进而阐释其原因。

【关键词】“航行自由计划”；中美；分歧；原因

基金项目：解放军外国语学院2015年度学院科研基金项目。

一、何为“航行自由计划”

“航行自由计划”是美国在拒绝加入《联合国海洋法公约》的情况下制定的一项维护其海洋霸权地位及国家利益的海洋战略。该计划由卡特政府于1979年提出，后来成为美国军事行动的重要指导方针。这一计划旨在维护美国主张的海洋航行自由原则，防止沿海国家的“过度海洋主张”对美国海洋霸权地位造成威胁，保证美国军事力量的全球机动畅通。该计划主要表现为通过武装力量如海军、空军等的行动，宣誓其有关“航行自由”的主张。若遇有沿海国家对航行自由的解释有分歧，或以国家安全理由限制美国军舰等船舶的活动范围时，美国则针锋相对地以其海空军的实际行动表明不接受其他国家的限制。卡特之后的美国历届政府都延续了这一计划。20世纪90年代以来，中美两国在中国沿海发生的一系列海上冲突或事件，都与美国实施的“航行自由计划”有着密切关系。

二、美国对中国实施“航行自由计划”的具体表现

中国是美国“航行自由计划”针对和关照的重点对象。回顾历史就可发现，中美两国在南海地区围绕“航行自由”时常产生摩擦，而美国针对中国已形成了一套以外交抗议、双边协商、军事行动为中心的被称为“FON计划”的行动机制。

1.外交抗议

截至2011年，美国针对中国的“过度海洋主张”分别于在1992年和1996年发起两次外交抗议。

2012年3月15日，驻日美军司令菲尔德在东京召开记者会，要求“不断在南海扩大影响力的中国尊重航行自由，采取负责行动。”8月7日，美国国务院公开发表声明，“谴责”中国加剧南海紧张局势，并宣布美国将“坚决维护南海的航海自由即根据国际法和平解决争议。

2015年5月20日，美国常务副国务卿布林肯在印尼雅加达出席会议时称，中国在南海填海造地等行为将引发地区局势紧张、不稳定甚至冲突。

2015年5月30日，美国国防部长阿什顿·卡特在第14届香格里拉对话会上发表题为《美国与亚太安全面临的挑战》的演讲，指责中方填海造地规模和速度史无前例，超过其他声索国总和。他同时表示，中国在南海的行动与国际准则不“合拍”，使美方对南海岛礁军事化前景及可能带来的误判和冲突风险深感忧虑，呼吁中国立即停止“填海造地”。

2.双边协商

为避免不测事件的发生，1998年1月，中美签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》，建立了“稳定的磋商渠道”，以推动双方就“各自海空军采取的符合国际法，包括《联合国海洋法公约》规定的原则和制度在内的行动，达成共同谅解。”中美海上磋商机制虽已建立，但美国太平洋舰队仍然继续在中国专属经济区多次进行军事测量和情报搜集活动。

3.军事行动

1994年，美国航母“小鹰号”在黄海实施“FON计划”军事宣示行动。2015年5月20日，美国P-8A侦察机飞越中国正在建设的南海岛礁上空。对此，美国助理国务卿拉塞尔5月21日表示，美军的侦察行动“完全恰当”，并将继续在南海行使航行自由的权利。2015年7月9日，“沃思堡”号濒海战斗舰和“拉森”号导弹驱逐舰荷枪实弹地进入南海，对南海争议水域进行了联合巡航。7月18日，美军太平洋舰队司令斯威夫特上将借访问菲律宾之机登上“P-8A海神”侦察机，参加了飞越南海上空的“例行监测”。5月，美官员甚至称国防部长卡特考虑派遣军舰和军机进入中国填海造地的南海岛礁12海里以内水域，以“在世界贸易的重要海域确保航行自由”。

三、中美两国针对“航行自由计划”的不同主张

1.中美关于中国“过度海洋主张”的分歧

（一）美方观点

根据美国国防部2011年度报告，美国认为中国的“过度海洋主张”包括以下情况：对专属经济区上空的管辖；把专属经济区内外国实体从事的测量活动定为犯罪的国内立法；过度的直线基线；外国军事船舶无害通过领海需要事先允许的要求。美国表示，中国在上述问题上的主张与国际社会对《联合国海洋法公约》的解释不一致，因而有悖于国际法。由于中美两国在军事和外交方面都有贯彻本国海洋法立场的意志和能力，从而大大增强了中美海上冲突事件发生的可能性。

（二）中方观点

中国政府不断重申中方从未妨碍南海航行自由。2015年8月，外交部部长王毅在访问新加坡时强调了中方在南海问题上奉行的“五个坚持”，其中就包括“坚持维护南海的航行和飞越自由”。

首先，中国力促“南海航行自由”问题具体化。中方认为，美国所鼓噪的“南海航行自由”是有意将其概念模糊化，渲染中国违背国际公认的法律原则，故意制造一些伪命题抛给国际社会。实际上，中国从未以任何方式违背国际社会所公认的航行自由原则，也不惧怕与美国及国际社会探讨“南海航行自由”问题。对中国而言，未来对待航行自由问题最佳的政策选项或许正如外交部发言人华春莹的近期表态，“中方一向主张南海航行自由，但航行自由绝不等于外国军舰、军机可以随意进入一国领海、领空。”这意味着中国将统筹考虑领土主权安全、军事安全与经济安全，力图使对“南海航行自由”问题的探讨具体化。

其次，在中国看来，公海自由原则、南海航行自由乃至世界范围内的国际航道安全畅通，符合中国的根本利益。从历史上看，海洋航行自由的内涵和外延越宽广，越有利于海洋强国和贸易大国。中国处在建设海洋强国的历史进程中，必将愈发需要航行自由的国际法律制度保障。在中国近期提出的“一带一路”宏大构想中，“贸易畅通”既是该战略的目标，也是该战略实现的基础和保证，因此，陆路和海路贸易通道的安全与便捷至关重要。而南海作为中国海路贸易的重要通道，对中国当前及未来的安全、繁荣和稳定又具有决定性的意义。此外，全球范围内航行自由的充分保障也有利于中国建设和发展海军实力，向海洋强国迈进。

2.中美两国在“专属经济区内的军事测量活动”问题上的分歧

中美两国关于“航行自由”问题另一个重要分歧在于专属经济区内的军事测量活动是否属于《联合国公约》规定的航行自由范畴。《公约》中指出“所有国家在沿海国的专属经济区内都享有航行和飞越自由”，但《公约》并未说明一国在别国专属经济区内的军事测量活动是否属于航行自由。同时，《公约》也规定了沿海国对他国在其专属经济区内的科学研究活动享有管辖权，但并未明确指出“科学研究活动”是否包括军事测量等军事活动。于是，中美两国便对“专属经济区内的军事测量活动是否属于航行自由”问题产生了分歧。

（一）美方观点

美国对其军事测量行动的合法性做如下解释。

首先，《公约》中明确规定“外国船舶在沿海国专属经济区内航行时使用公海的航行自由制度”，而专属经济区属于公海范畴，因此，美军在中国的专属经济区内享有完全的航行自由而无需得到中国政府的批准。

其次，军事测量和侦查活动是《公约》未加禁止的行为，因此，根据不禁止即许可的国际法原则，美国理应享有飞行和航行自由，不受沿海国的限制。

最后，若从概念上区分“测量”与“研究”，则“军事测量”与一般的科学研究不同，它主要服务于军事目的，因此不属于《公约》有关专属经济区内科学研究的范畴，进而也就不在沿海国的管辖权之列。

（二）中方观点

为维护领海主权和海上利益，驳斥美国在“专属经济区内的军事测量活动”问题上的一面之词，中方也对《公约》进行了相应的阐释。

首先，尽管《公约》规定外国在沿海国家专属经济区内享有航行和飞越自由，但行使航行自由的权利必须向沿海国家通告并征得其同意，不能损害沿海国的专属权利和管辖权。同时，根据《公约》规定，各个国家也必须遵循诸多规范，例如，以和平为目的禁止武力威胁或使用武力、禁止滥用权力、适当顾及原则和剩余权利规则等。这些规范是判断此种权利是否合法的标准，也是沿海国军事测量活动的主要依据。因此，中国对外国在其专属经济区内从事军事测量等情报收集活动行使管辖权是合理合法的。

其次，《公约》赋予了沿海国家在其专属经济区内享有一定的管辖权。《公约》第56条明确规定了沿海国家在其专属经济区内对海洋科学研究、海洋环境保护和保全享有管辖权。此外，《公约》中第58条第3款明确规定：“各国在专属经济区内根据本公约行使其义务时，应当适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵循沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”沿海国的“管辖权”以及外国“适当顾及原则”都为中国管辖美国在自己专属经济区内的行动提供了国际法依据。

再次，根据1998年颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第9条规定，“任何国际组织、外国的组织和个人在中华人民共和国的专属经济区和大陆架界进行海洋科学研究，必须经过中华人民共和国主管部门批准，并遵守中华人民共和国的法律、法规。”而中国认为随着先进的海洋科技设备不断应用于军事测量活动当中，军事测量等情报搜集活动和海洋科学研究日益趋同，因此“军事测量”应归于“科学研究”范畴，故应置于沿海国的管辖之下。至于美国所说的“军事测量”与“科学研究”的目的不同，实为强词夺理。

最后，《公约》的根本宗旨是维护国际海洋和平与安全，这就决定了它不鼓励基于非和平目的而展开的军事活动。因此，沿海国在其专属经济区内对军事测量等活动行使管辖权并不违背《公约》的有关规定，而且与《公约》的根本宗旨相一致。

四、中美两国针对“航行自由计划”产生分歧的原因

1.美国方面

（一）扩展海洋利益，维持海上霸权

“航行自由”关乎美国在南海的利益。南海是连接太平洋和印度洋的海上通道，对于美国来说，不仅具有十分重要的商业价值，也具有十分重要的军事战略价值。

按照美国的霸权思维，只要不进入他国12海里领海范围内，美国军舰就能够在世界其他所有海域随意航行，美国战机和军舰就可以任意妄为。美智库“卡内基国际和平基金会”指出中国海军舰船不仅“限制”了美国船舶在南海大部分范围的航行自由，而且使美国的情报搜集工作受到限制。一旦中国有朝一日收复了全部主权岛屿，美国的战机和军舰便不能进入中国12海里以内的领海地区，也不可能在200海里内的专属经济区从事军事活动，美国的霸权战略将受到极大的限制。在美国看来，世界上所有海洋国家都应该在受到美国的控制，所有的重要海峡和海域也应该受到美国的控制，并在军事部署层面纳入美国的战略体系之中。

（二）遏制中国崛起，积极重返亚太

随着中国的和平崛起，美国对中国产生巨大的疑惧心理，这使得美军对中国的情报收集活动与日俱增，而这些情报搜查活动往往以海上及其上空的抵近侦察活动的形式进行。因此，对美军来说，妨碍其军舰和军机在所谓“国际水域”及上空自由通行，就等于阻其耳目、断其手足。美国认为“采取政策措施行使公约确立的权利，抵制已经发生且比预期中越来越多的沿海国家的‘过度海洋主张，是必要且正当的。”正如卡特总统在宣布实施“FON计划”时所说：“鉴于美国在世界事务中的显著地位，它感到不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀。”老布什政府时期出台的“国家安全指针49号”文件中也指出：“美国的安全和商贸有赖于海洋航行和飞越自由的国际承认。”这些言论都阐明了“航行自由计划”出台的最直接的现实原因。

为此，美国近年来在南海地区掀起“积极干涉主义”的思潮，美国主张积极干涉南海事务。美国在南海问题上大肆鼓吹“航行自由”，打着维护“航行自由”的旗号，故意在中国周边制造麻烦和危机，变本加厉地介入南海安全事务，对中国进行战略遏制。自奥巴马上台以来，美国政府实施“亚太新战略”，披着维护“航行自由”的外衣，宣传“中国威胁论”，放大热点危机，鼓吹南海航行自由受到压制和威胁，离间中国与东南亚国家间的关系，给南海周边国家造成一种南海安全形势堪忧的假象，不断给中国的和平崛起制造障碍，加大对中国战略围堵的力度。通过不断扩大本国军舰在南海海域的活动范围，压制中国海军和海监船只的活动范围，开展军事宣示行动，遏制中国海洋实力的崛起。

（三）歪曲国际规则，主导国际话语

美国“航行自由计划”实际上是美国为实现其海上霸权地位的一种手段，也是歪曲国际规则，妄图主导国际话语权的一种体现。它的主要目的是宣示它所推崇的包括国际法在内的相关国际规范和规则，并迫使中国遵循这些规范和规则。国际海域通行权是国际法中的基本准则，保证了国际海域的正常运行，而美国的“航行自由计划”作为一种排他性行为，显然是对这一国际通行规则的破坏。美国鼓吹“航行自由”，是希望自己的军舰能和商船一样享有“无害通过权”，以便肆意开展军事行动，破坏相关国家领海主权，使其海上霸权得以合法化。

2.中国方面

（一）领海主权受到侵犯

近年来，美国在我国南海专属经济区进行频繁的活动，增加各种考察船、舰艇、飞机的数量，逐步提高其等级，并不断对中国所谓的“过度海洋主张”进行大肆批判，有意混淆专属经济区和公海的概念，并利用《国际海洋法公约》中对专属经济区的军事用途尚不明晰的解释，达成自己对中国专属经济区实施军事测量、军事侦探的目的。实际上，我国对此的态度是十分明确、清晰的，我国决不允许别国大批舰机在我国领海和专属经济区开展危害我国国家安全和利益的军事测量、水文地质调查等军事活动。中国在南海地区一些海域的领海和专属经济区权益的维护遭到美国航行自由行动的大肆破坏，行使自己的国家主权的阻力增大。美国在南海地区肆意进行军事勘探活动和装置监听设备，使中国的军事动态掌握在美国手中，这更便于美国加强对南海地区进行军事控制并对应对未来可能发生的军事冲突做准备。

（二）海上经贸受到干预

最近几年，中国与东盟自由贸易区合作的新进展使中国与东盟的关系日益密切，自2010年1月1日中国—东盟自贸区建成以来，双方贸易量更是加速增长，东盟超过日本成为中国第三大贸易合作伙伴。因此，美国为了进一步遏制中国的和平崛起，不断强调美国商船的航行自由权力，进而遏制其经济的发展。由于美国不断拉近同东盟的关系，企图维持并发展其在东南亚的存在，使中国同东南亚国家的关系有所疏离，双方经贸往来受到影响。此外，美国通过加强同东南亚国家的关系，控制马六甲海峡、南海等地区的海洋通道，使美国的军舰、商船在东亚、东南亚和印度洋海域自由便利地调动与航行，使中国的海上经贸安全受到威胁。由此可见，美国对中国的和平崛起产生了深刻的疑虑和戒心，使其不惜一切代价拉拢东南亚国家，抑制中国经济的发展，暗中对抗中国的崛起。

（三）和平发展环境被破坏

2010年以来，美国与亚太其他国家在我国周边海域频繁上演联合军事演习，意在对华实施战略威慑。在黄海方向，美韩联合军演的密度和强度不断增强；在东海方向，美、日两国每年举行多次军演。2011年11月，美日两国公开以中国为假想敌，在冲绳东南海域举行“日本周边遭遇不测”，防卫西南诸岛的大规模夺岛军演。2012年8月中日钓鱼岛争端愈演愈烈之时，美日举行剑指钓鱼岛的夺岛军演，其针对中国意图不言而喻。在南海海域，美国每年与东南亚国家举行“肩并肩”、“卡拉特”、“金色眼镜蛇”等例行演习，每两年进行一次“环太平洋”联合军演。2011年中国与菲律宾、越南发生海上摩擦之后，美国趁势而入，与菲律宾举行多次演习，与越南举行海上联合训练。可以说，美国这一系列的军事动作，其演习区域抵近中国周边海域，在中国进出太平洋的关节点构筑起一道坚固的锁链，对中国和平发展的环境造成威胁。

【参考文献】

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