论我国农业土壤环境保护领域公众参与制度的立法完善

黄进才 何晓龙

摘 要：随着我国城市化与农业现代化水平的不断提高，我国的农业土壤环境质量逐渐恶化，且已严重影响到了我国的农业生产和粮食安全。我国农业土壤环境保护领域社会公众的参与程度不足是重要原因之一。因此，应全面分析制度原因，找出对策，以逐步完善我国农业土壤环境保护领域公众参与制度。

关 键 词：农业土壤；公众参与；信息公开；行政决策；奖励制度

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）08-0100-07

一、我国公众参与环境保护

立法的发展历程

在世界范围内，1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次国际性的人类环境会议，我国政府派代表参加了此次会议，会后在世界范围内，公众参与环境保护相关制度得到了飞速发展。1992年6月联合国环境与发展大会在巴西首都召开，会议通过的《里约环境与发展宣言》（又称《地球宪章》）第二十二项原则对环境保护中的公众参与进行了初步表述，这也标志着公众参与成为了保护环境的有效措施之一。该宣言第六条、第八条明确规定单位和个人可以检举和控告污染环境的行为。

1989年我国正式颁布了《环境保护法》，在这部环保法中体现出了环境保护方面的公众参与制度相关内容，环境保护成绩显著时可以获得政府一定的奖励。初步阐述了我国环境保护领域的公众参与制度，也为该项制度的逐步完善奠定了基础。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确指出，应该通过建立公众参与机制，充分发挥社会公众和社会团体在环境保护过程中的监督作用。2002年制定的《环境影响评价法》第五条规定：在环境影响评价工作中，公众可以通过适当的方式参与，这是“公众参与”这个词语第一次在我国环境法律中出现。[1]2006年，原国家环保总局公布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，比较具体的规定了关于公众参与特定建设项目的组织形式及一般要求。2007年的《环境信息公开办法（试行）》，对于政府、企业公布环境信息的具体程序等相关内容做出了明确的规定。2014年新《环境保护法》第五条规定：公众参与是环境保护的原则之一。还专门设立了关于信息公开和公众参与的章节，对政府和单位信息公开、环境公益诉讼等内容进行了规定。尽管这次《环境保护法》的修订对于推进环境保护领域公众参与的发展有着重要意义，但目前我国现有公众参与方面的法律规定，还不足以实现农业土壤环境保护领域公众参与的有效展开。

二、我国农业土壤环境保护领域

公众参与制度的缺失

我国政府一直以来都非常重视保障公民的环境权利，2012年国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2012-2015）》，明确了环境权是一种重要的基本人权。但是，在农村环境保护方面，我国法律、法规中大多都是原则性、概括性的条款，缺少专门法律、专门条款，农村环境保护立法远远无法满足实践的需要。[2]具体到农业土壤环境保护领域公众参与方面，更是缺乏具体、明确的规定，几乎为空白，严重制约了公众参与在农业土壤环境保护中的作用。

（一）农业土壤环境信息公开机制不健全

公众只有在及时、充分的了解了农业土壤环境信息的情况下，才能在农业土壤环境保护过程中提出有效的建议，公众享有充分的环境知情权是公民参与到相关环境保护活动的重要前提。[3]虽然我国在《环境保护法》《环境信息公开办法（试行）》等法律、法规中规定了环境信息公开的相关条款，但各相关规定在我国农业土壤环境保护实践中的实际运用效果却并不理想。2014年新修订的《环境保护法》扩大了公开环境信息的主体范围，相比修订前的《环境保护法》增加了“其他负有环境保护监督管理职责的部门”这一类主体，这为进一步提高政府部门农业土壤环境信息公开的程度奠定了法律基础。但是，我国《环境保护法》及其他法律、法规对企业的环境信息公开缺乏严格的规定，从2014年新《环境保护法》第五十五条规定及2007年《环境信息公开办法（试行）》第十一条第十三款规定中可以看出，在我国，除了重污染或者排污超标的企业，其他企业组织是没有义务主动公开其相关环境信息的，这样的规定是极其不合理、不科学的，也在客观上阻碍了农业土壤环境保护中公众参与意识，限制了公众参与作用的发挥。另外，环境信息公开方面的监督机制也不健全。根据新《环境保护法》第五十七条第二款的规定，公民、法人、其他组织有权就相关主管部门的不履行职责的行为向其上级机关或者监察机关举报。从该条款内容可以看出，此种监督为内部监督，在一定程度上不利于农业土壤环境主管部门充分履行其公开农业土壤环境信息的职责。

（二）公众参与意识不足

在我国农村地区居民环境保护意识相比城市居民而言十分薄弱，参与农业土壤环境保护的能力也非常有限。一是由于农村居民长期养成的生活习惯和生产习惯以及相对缺乏环境保护方面的知识，垃圾随意丢弃、生活污水随意排放、大量使用农药或化肥的现象十分常见，且往往忽略这些行为对农业土壤环境质量的影响。二是农村在环境保护方面的基础设施一般都比较落后，这样也会使农村地区生活污染问题不断加重。三是非政府组织在农业土壤环境保护领域公众参与制度中的作用发挥不足。非政府环保组织是存在于行政部门和企业组织之间的中间组织，在一些环保法律发达的国家，环保NGO①是公众参与本国环境保护的重要途径。但我国法律中严重缺乏关于国家支持环保NGO建立和发展的条款。[4]这就导致了我国环保NGO长期存在规模较小、数量较少、资金缺乏、官方性强等问题，特别是在农业土壤环境保护领域，这些环保NGO发挥的作用更是有限，基本上不参与政府的环境决策，而把重心放在了宣传相关环保知识和组织规模较小的环保活动中。

（三）公众参与立法和行政决策制度的不完善

我国法律对于公众在环境立法方面的参与只做了原则性规定，《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章程序制定条例》等法律、法规没有明确规定公众在立法过程中参与的具体情形。[5]公众参与农业土壤环境保护立法的方式主要有：问卷调查、座谈会或者听证会等，法律、法规对这些方面的具体程序性规定也基本上是空白的，严重限制了公众对农业土壤环境保护相关立法实践的参与。虽然我国法律、法规针对公众参与环境行政决策也有零星规定，但这些规定基本都是概括性、原则性的，并且都是末端参与即事后参与。如《环境影响评价法》对公众参与环境行政方面的规定根本没有具体的参与程序。另外，从该法规定的内容亦可以看出，只有公众在规划和建设项目环境影响评价中的参与有明确规定，缺乏对制定环境相关标准和重大项目行政决策等方面的规定。只对公众参与涉及到了预案的起草、审议过程、行为参与及事后参与，才称得上是真正的环境行政决策公众参与。[6]而且，对相关行政部门没有组织听证会或其他公众参与活动、没有征求有关专家及公众的意见的，《环境影响评价法》中的责任部分也未就这些方面应承担的法律责任进行具体规定。

（四）公众参与农业土壤环境保护缺乏相应的激励措施

在我国，环境保护工作长期以来一直都是由政府部门主导，因此，公众脑海中已经形成了依靠政府的意识，其亲身参与环境保护工作的意识相对薄弱，特别是广大农村地区。由于受教育水平、生活水平的限制，公众参与的意识则更加薄弱。[7]我国在逐步建立农业土壤环境保护公众参与制度的过程中，激励措施的缺失严重影响了公众参与农业土壤环境保护水平的提高。十八大召开以后，我国更加重视生态环境的保护，虽然社会大众的环境保护意识有所提升，但公众参与环境保护的积极性仍严重不足。根据调研资料显示，只有12.6%的公众向政府部门或环境主管部门投诉过环境方面的问题。[8]在很多情况下，具有参与环境保护意识和能力的社会公众，由于考虑到环境保护需要花费时间及资金，以及为了避免给自己带来不必要的麻烦，最终会选择放弃参与相关的环境保护工作。虽然新《环保法》第十一条规定了环保奖励的内容，但此条款只用一句话概括性的规定了人民政府应该给予环保成绩突出的单位或者个人一定的奖励。我国应该制定一系列激励条款，奖励那些在农业土壤环境保护工作中提出可行性建议的社会公众，这样可以进一步提高社会公众对参与农业土壤环境保护的关注度和积极性，使更多的单位、专家、人民大众参与到农业土壤环境保护的活动中来，推动我国农业土壤质量的恢复和提高。

三、完善我国农业土壤环境保护

领域公众参与制度

农业土壤环境质量直接关系到农业生产的开展和粮食安全，与社会公众的利益休戚相关，应该逐步强化农业生产经营者及其他社会公众的主体地位，充分发挥公众在农业土壤环境保护中的作用。[9]公众参与制度的完善不但可以提高公众对农业土壤环境保护的关注和环保意识的提高，而且还有利于社会公众有效地监督行政主管部门农业土壤环境保护工作。

（一）健全农业土壤环境信息公开机制

公众参与农业土壤环境保护的重要前提条件是农业土壤环境相关信息的公开。虽然2007年原国家环保总局公布了《环境信息公开办法（试行）》，但是仅有这一办法在农业土壤环境保护领域是远远不够的。我国应该制定一部《农业土壤环境信息公开办法》，在法律层面明确农业土壤环境信息公布的义务主体及其法律责任，在新环保法规定的信息披露义务主体基础上扩大义务主体范围，应该明确规定为所有掌握农业土壤环境信息的各级政府机关、各级主管部门及企事业单位。一方面，农业土壤环境保护各级主管机关必须将调查监测结果或者事故处理相关信息及时向社会公众公布。如关系到农业土壤环境决策或是审批建设项目时，应该通过电视、网络等媒介向社会公众公布相关信息，并举行相关听证会或者论证会认真听取和讨论社会公众的建议；[10]另一方面，应在该办法中规定更严格的企业信息公开责任，不能仅仅要求重污染或者排污超标的企业公布其环境信息，其他企业组织也要定期公开其相关环境信息。虽然非重污染或者非排污超标的企业在公布环境信息过程中会相应增加一些额外投入，但是可以有效的预防和减少农业土壤污染事件的发生，对农业土壤污染的防治以及保障粮食安全具有重要意义。另外，可以在《农业土壤环境信息公开办法》中明确商业秘密的范围，建立商业秘密名录，列入名录的商业秘密可以不公开，但企业实施的行为有可能对农业土壤环境造成影响就需要向社会公布相关信息。[11]

（二）提高公众参与意识，不断推进环保NGO的建设

农村地区居民环境保护意识相对薄弱，各种破坏农业土壤环境的现象非常普遍，这是造成农村环境恶化的重要原因之一。[12]公众参与是公众的一种权利，只有不断提高公众的参与意识和能力，才能更好地维护公众的权利和利益。因此，政府部门应该重视公众的农业土壤环境保护意识教育工作，一方面，可以通过小学、中学、大学各层次的院校培养和提高学生群体的农业土壤环境保护意识，从而不断提高他们的公众参与能力，为以后更好地参与农业土壤环境保护相关活动奠定基础；另一方面，政府及环境主管部门还可以通过电视、广播、网络等大众媒介向公众宣传农业土壤环境保护的相关知识，或者通过增加环境方面的民意调查及民主恳谈会的次数、增加网络公共论坛数量，逐步提高普通人民群众的环保知识水平，[13]为他们以后更好地参与农业土壤相关讨论、更好地维护自身的农业土壤权益奠定基础。

另外，环保NGO在环保法律发达的国家发挥着重要作用，这种组织一般是以保护环境和维护环境利益为宗旨，由于环境保护组织一般属于非营利性组织，往往这些环保NOG能得到社会大众更多的信任，更有利于推动公众积极参与环境保护的相关活动。[14]我国应该在行政政策上支持环保NGO的成立，同时在法律层面明确环保组织拥有农业土壤环境权利，包括农业土壤环境知情权、诉讼权等，这些具体权利可以使环保NGO更好地发挥出自己的作用，从而不断推进公众参与制度的完善。不仅如，政府还应该从资金上支持环保NGO的发展，减轻环保NGO在参与或开展相关活动时的资金压力，使其更好、更有效地参与到农业土壤污染防治工作中。在制定或批复有关农业土壤的政策或规划时，各级政府应该通过座谈会或者其他方式听取和收集环保NGO的建议，充分发挥环保NGO在农业土壤污染防治中的作用，对提高公众参与农业土壤环境保护的水平具有重要意义。[15]

（三）完善公众参与相关立法和行政决策制度

虽然我国法律、法规对公众参与环境立法和环境行政决策有一些规定，但规定得过于简单，尤其是在有关公众参与行政决策方面，公众只有参与规划和建设项目的环境影响评价得到了法律的明确规定，这使公众参与决策的范围受到了极大地限制。对此笔者提出如下建议：

在公众参与农业土壤污染防治立法方面，根据2015年3月新修订的《立法法》第六十七条规定，国务院的相关部门在起草行政法规时，应当听取社会公众的建议，可以通过举行座谈会或者听证会等不同的形式进行。我国应该完善公众参与环境立法的法律规定，要想提高环境立法的科学性和合理性，发扬民主在环境立法过程中的作用是必不可少的。[16] 可以通过法律解释或者出台具体的实施细则，明确规定公众参与农业土壤环境保护立法时的参与方式、参与人员的确定标准、采纳公众意见的过程等具体程序内容。如在参与人员确定方面，参与人员应该由社会公众民主选举产生，可以以社区或者村民小组为单位，选出各个群体的代表，如果出现特殊情况无法确定时可以由上级行政主管部门指定参与人员。我国的农业土壤环境保护法律、法规制定中应该充分参考社会公众的建议，进而逐步推动公众参与农业土壤环境保护立法制度的完善。

在公众参与行政决策方面，应当扩大环境行政决策的范围，不能将社会公众的参与权限制在规划和建设项目的环境影响评价这一狭小的范围内，而应该将参与的范围扩大到所有涉及公众环境利益的政府规划、项目批复、农业土壤环境标准的制定等各种政府行为。公众在行政决策方面的有效参与，有利于公众和政府、企业相互之间的沟通及行政执法的有序进行，同时也可以有效避免因环境问题引发的群体性事件发生。[17]另外，在公众参与行政决策领域，我国可以借鉴美国的经验，在涉及到农业土壤环境的行政决策中增加通告、评论的公众参与形式，制定明确、详细的程序规则，充分发挥社会公众在决策通告、决策评论、决策发布三个阶段的重要作用。[18]至于操作的具体程序，可以通过新闻发布会、电视、电台及各种网络交流工具向广大社会公众发布相关信息，鼓励社会公众积极参与农业土壤环境的行政决策的讨论并提出建议，行政部门可以在总结归纳的基础上，运用通告程序中的各种方式集中回答公众的意见。同时，国家在农业土壤环境保护立法时应进一步明确规定各级行政部门及环境主管部门的法律责任，这样，在相关行政部门或环境主管部门不履行公众参与的相关职责时，社会公众寻求救济就有了法律依据。

（四）完善公众参与农业土壤环境保护的奖励制度

虽然新环保法概括性地规定了对环境保护方面成绩突出的单位或者个人进行奖励，但原则性太强，欠缺具体的实施细则。因此，需要通过逐步完善相应的奖励条款及奖励措施，不断推进公众参与环境保护奖励制度的健全。一是在奖励的条件方面，应该将现有《环境保护法》中的“成绩显著”的奖励标准进一步明确规定，以列举的方式具体规定出哪些环境保护行为可以计入“成绩”，关于“显著”的法律界限也应该做出具体、明确的规定，从而避免一些实践中的争议。提出申请奖励的主体范围应该进一步扩大，可以包含行政部门、环境保护主管部门、有关单位或者社会大众，这些主体都可以提出对单位或者个人的环境保护方面的奖励。

二是在审批和公示方面，关于环境奖励的审批，立法中应该对奖励的申报等审批各个阶段的具体程序作出明确规定。 笔者建议在各省级环境保护部门建立专门的环境奖励审查机构，对全省范围内的环境奖励申请进行审查和批准。在环境奖励获得批准后应该向社会进行公示，并且应该确定合理的公示期限，省级奖励审查机构应接受并审查社会各界提出的异议，并在总结整理后向社会做出集中答复。如果在环境奖励公示过后，发现存在不正当或不合理的情况，该奖励的批准机关及相关利害关系人都可以提出事后的补救程序。

三是在环境奖励的内容方面应借鉴世界各国的立法与实践经验，结合我国的实际，采取以物质奖励为主，给予物质奖励与授予荣誉称号等精神奖励相结合的形式。关于奖励资金的来源，可以借鉴美国《超级基金法》中资金的筹集方式并结合我国的实际情况，将奖励资金基本来源确定为：各级政府的财政拨款、各级环境保护部门的环境保护专项资金划拨、社会各界的捐款以及对环境污染企业的罚款，从而保证奖励资金的充足和稳定。[19]而奖励的具体数额，可以在环境奖励立法时根据环境保护成绩的高低，明确规定不同的等级和相应的奖励数额，从而保证奖励制度公平、公正的进行，进而逐步提高我国农业土壤环境保护中的公众参与水平。

总之，目前，随着我国农村地区经济发展水平的快速提高，农业土壤环境的整体形势不容乐观，公众参与作为发展农业土壤环境保护事业的重要基础和动力，应该在农业土壤环境保护中充分发挥其重要作用。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及环境保护部发布的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》中关于公众参与的表述，都体现出了党和国家对环境保护领域公众参与的高度重视。我们需要加强在环境保护法律方面的研究和探索，结合我国的具体实际情况，争取早日构建起具有中国特色的农业土壤环境保护公众参与制度。

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（责任编辑：徐 虹）

A Discussion on Legislative Perfection of the Public

Participation System in China's

Agricultural Soil Environmental Protection Field

Huang Jincai，He Xiaolong

Abstract：With China's urbanization and agricultural modernization level constantly improving，China's agricultural soil environmental quality gradually worsens， and has seriously influenced China's agricultural production and food safety.The insufficient public participation degree in China's agricultural soil environmental protection field is one of the important reasons.Therefore，we should fully analyze reasons and find out countermeasures to improve the public participation system in China's agricultural soil environmental protection field step by step.

Key words：agricultural soil；public participation；information disclosure；administrative decision-making；reward system