检察机关自行侦查后的存疑不起诉研究

李洪杰

内容摘要：补充侦查是存疑不起诉的程序要件。由于侦查机关在侦查方面所具有的天然优势，补充侦查当然可以由侦查机关进行。检察机关在补充侦查后同样也可以作出存疑不起诉决定。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定退回侦查机关补充侦查后才能作出存疑不起诉决定，不仅减少了刑事诉讼法所确定的补充侦查的主体，也造成该规则内部衔接不畅，还忽视了检察机关在补充侦查方面所具有的独特优势。修订后的《刑事诉讼法》在存疑不起诉方面的规定有缺陷，需要进一步完善。

关键词：存疑不起诉 补充侦查 自行侦查 侦查优势

根据《刑事诉讼法》第171条第4款的规定，对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。由此可见，补充侦查是存疑不起诉的必要条件；根据《刑事诉讼法》第171条第2款的规定，检察机关可以退回侦查机关补充侦查，也可以自行侦查。但实践中存在这样一个问题：案件是否必退回侦查机关补充侦查后才能作出存疑不起诉决定？检察机关自行侦查后能否存疑不起诉？对此，侦查机关和检察机关之间以及检察机关内部都产生了争议。

[案例一]王某诈骗案中，侦查机关认定王某于2008年11月10日至2009年5月27日间，以帮忙为他人办理不批捕、不被追究刑事责任等事为由，诈骗他人20万元。检委会在讨论时认为，本案即使退回侦查机关补充侦查，也不能取得实质性的证据，因此决定由承办人自行侦查。承办人侦查后，仍然认为案件不符合提起公诉的条件，经检委会讨论后作出存疑不起诉决定。侦查机关没有提起复议。

[案例二]郭某寻衅滋事案中，郭某于2012年11月17日在某商务会馆前，无故将李某达成轻微伤，后双方和解。检察机关承办人经审查且自行侦查后仍认为本案不符合提起公诉的条件，拟作出存疑不起诉决定。检委会在讨论过程中认为，本案没有退回侦查机关补充侦查，不符合法定的存疑不起诉的条件，要求承办人将案件退回侦查机关后再作出存疑不起诉决定。承办人将案件退回侦查机关补充侦查后，案件仍然不符合起诉条件，检委会最终同意作出存疑不起诉决定。

一、补充侦查相关规定的梳理

不管是1996年《刑事诉讼法》还是2012年修订后的《刑事诉讼法》，都规定检察机关认为需要补充侦查的，可以自行侦查，也可以退回侦查机关补充侦查，两种侦查形式是并列的，没有主次优劣之分，刑事诉讼法也没有强制规定检察机关必须采用哪种方法。上文两个案例体现出的争议源于《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）的明确规定，1999年《规则》和2013年《规则》的规定相同，均要求检察机关必须将案件退回侦查机关补充侦查后才能作出存疑不起诉决定。1999年《规则》第286条第1款规定：“人民检察院对于退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。”2013年《规则》第403条也是一脉相承：“人民检察院对于二次退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察长或者检察委员会决定，应当作出不起诉决定。人民检察院对于经过一次退回补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，可以作出不起诉决定。”

《规则》前后两次均作出这样的规定有一定的根据。首先，检察机关同侦查机关相比，在侦查技术、手段、经验等方面具有天然的不足，让侦查机关补充侦查的效果更好，对此，笔者不再赘述。而且实践中，补充侦查毕竟是耗费精力和办案资源的事情，检察机关本着多一事不如少一事的原则，不管是不是能够自行取证，均退回侦查机关补充侦查，这也是实践中的常见做法。其次，从刑事诉讼法条文的上下衔接上貌似也可以作出这样的解读。不论是1996年《刑事诉讼法》还是2012年修订后的《刑事诉讼法》，在立法上均规定“补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限”。虽然这是关于办案期限的规定，但是该句前面省略了主语“公安机关”，因此可以将后面的补充侦查也理解为是公安机关补充侦查，即“对于（公安机关）补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”和“对于（公安机关）二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”。

二、检察机关自行侦查后也可以存疑不起诉

笔者认为，作出存疑不起诉决定不应仅以退回公安机关补充侦查为条件，检察机关自行侦查后作出存疑不起诉决定也是合理的。《规则》的规定与刑事诉讼法的规定明显冲突，需要对这一点进行修改。

（一）《规则》缩小了《刑事诉讼法》的规定

从《刑事诉讼法》和《规则》的关系来看，《规则》不能缩小《刑事诉讼法》的规定。《刑事诉讼法》是国家的基本法律，由全国人大制定，对其进行局部修改必须由全国人大常委会决定。检察机关为了正确适用刑事诉讼法可以对其进行解释，制定《规则》就是这种体现。但是这种解释的主要目的是澄清模糊认识以消除分歧意见，不能随意对刑事诉讼法的明确规定作出与其规范意旨相左的解释或变通。创制法律规则属于立法机关的职权而非司法机关职权，检察机关不能超越自身职能的范围对法律进行限制性的解释。即使对法律条文进行解释以完善、补充法律，也只能在法定的范围内进行，否则不具有合法性。《刑事诉讼法》明确规定了补充侦查的种类，且没有对两者的适用条件作出明确规定，也就没有限制哪些情况下检察机关不能自行侦查。《规则》第403条的规定很明显是将《刑事诉讼法》规定的“补充侦查”的主体范围缩小了，与法律的明确规定相悖。

（二）《规则》内部衔接不畅

从逻辑上讲，限制补充侦查必须由侦查机关进行会造成《规则》内部条文衔接不畅。《规则》第380条规定：“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。”与《刑事诉讼法》一样，《规则》第380条也规定了两种补充侦查方式，一种是退回侦查机关补充侦查，一种是检察机关自行侦查。但是，《规则》第403条仅规定退回侦查机关补充侦查的案件可以存疑不起诉，将自行侦查的情况予以排除，明显地暴露出《规则》上下文之间衔接不畅。《规则》一方面肯定检察机关自行侦查存在的意义，一方面又在存疑不起诉案件中否定了自行侦查，这样厚此薄彼，确属于制定司法解释过程中的疏漏。

（三）检察机关自行侦查有自己的优势

如果检察机关认为自己有能力侦查或者自行侦查更有利于案件正确处理的，可以自行补充侦查。同退回侦察相比，检察机关自行侦查有一定优势。

1.检察机关自行侦查更有针对性

检察机关自行侦查更便捷，针对性更强，且节省时间。检察机关在阅卷完毕之后，对案件的情况较为了解，更知道案件提起公诉需要在哪些方面进行证据补强。这样有利于迅速查明案情，贯彻诉讼经原则，保障当事人合法权益。

在王某诈骗案中，王某供述称自己找到了自称是公安局的民警吴某让其办理捞人的事情，并提供了吴某的联系方式和汇款记录，因此检察机关承办人在退补提纲中让侦查机关询问吴某。而侦查机关在退补重报的时以工作说明的方式回复称未能联系上吴某。承办人电话与侦查员联系，侦查员称收款人无法查找也不是取证的重点，能确定王某将钱私自使用了就行了。后承办人自行取证，调取了汇款的交易对手信息以及传票，发现收款人姓张；电话联系上了吴某，但是接电话的人自称姓黄，接收的款项是王某归还的欠款，自己没有为王某办理请托事项，也不愿意到检察机关作证。后吴某关机，检察机关无法联系上吴某。由于不能确定王某是否将钱用于请托事项，本案作出了存疑不起诉决定。从本案我们可以发现，部分侦查人员的证据意识与办案思路与检察人员明显不同，检察人员认为是办案重点的，侦查人员并不认为如此，这就会造成侦查人员选择性侦查，双方也会沟通不畅。检察人员与其在与侦查机关一次次的沟通之中说不清、道不明，还不如自己动手。虽然承办人没能最终确定涉案款项的用途，但是这种办案思路和工作态度是值得肯定的。

2.自行侦查可以克服侦查阻力

特殊情况下，自行侦查的效果更好。案件移送审查起诉后侦查机关的考评已经结束，侦查机关就会认为案件与自己无关，在补充侦查时可能会出现侦查懈怠。对于退补提纲，侦查机关往往不会认真去查甚至不查，以工作说明的方式称找不到证人或者联系不到被害人。在有的案件中，有的侦查机关的承办人往往与当事人有利害关系，如果此时让侦查机关进行侦查，效果自然会大大折扣。

在郭某寻衅滋事案中，郭某曾经因盗窃罪被取保候审，其寻衅滋事系取保候审期间再次犯罪，但是公安机关拖到其第一次犯罪作出了不起诉决定之后才将寻衅滋事罪移送检察机关审查起诉。在2012年11月16日，侦查机关已经获得了被害人的伤情鉴定，于2012年12月16日立案侦查，于2013年7月4日移送审查起诉。审查起诉期间，检察机关发现侦查机关存在应当立案而未及时立案、未将犯罪嫌疑人的新犯罪事实及时通知检察机关、未及时变更嫌疑人的强制措施、未及时采取强制措施导致案件因入罪标准发生变化无法追究嫌疑人刑事责任等问题，这些问题说明侦查机关存在渎职的情况。本案中，侦查人员与当事人存在利害关系，案件移送来的证据有的存在明显不合常理而侦查人员无法作出合理解释的疑点。如果此时再退回侦查机关补充侦查的话，其效果可想而知。本案被害人陈述和嫌疑人供述有冲突，能够证明案件事实的监控录像却没有调取，关键证人证言也没有调取。检察机关承办人根据需要自行补充侦查，联系本案的重要证人，但证人因为案发时间久远而无法记清具体情况；案发现场的监控录像已过最长保存期限，无法调取。在检委会的要求下，承办人不得不将案件退回侦查机关补充侦查，结果与自行侦查的一样。本案最终因证据不足作出了存疑不起诉决定。这次退补不可能出现需要的结果，毫无必要，属于机械地理解了存疑不起诉的条件。

三、存疑不起诉条件的完善

通过上文的分析我们可以发现，虽然刑事诉讼法对于存疑不起诉设定了程序要件，但是这些程序要件需要经过仔细解读才能得出正确的结论，且刑事诉讼法的规定也有不完善的地方，应当予以完善。

1996年《刑事诉讼法》第140条规定了存疑不起诉制度，该条分为四款，但是我们必须对该条进行解读才能完全了解存疑不起诉制度。[1]第一，我们首先要结合第4款才能得知作出存疑不起诉决定之前必须补充侦查，这是作出存疑不起诉决定的前提。第二，结合第3款，我们能够作出存疑不起诉决定之前最多可以经过两次补充侦查，也可以仅经过一次侦查。第三，由于法律对补充侦查次数的明确限制，对于一次补充侦查的案件，如果检察机关发现不符合起诉条件的话，可以选择是否再次补充侦查，因此“可以”作出不起诉决定；对于二次补充侦查，达不到起诉条件的，检察官“应当”作出不起诉决定，无选择的自由。第4款用词“可以”是不恰当的，主要是因为没有考虑到检察机关两次补充侦查后发现不符合起诉条件必须做出存疑不起诉决定的情况。

2013年修改后的《刑事诉讼法》第171条规定了存疑不起诉制度，同样也是规定在第3款和第4款之中。第4款明确规定了二次退补之后证据不足，检察机关“应当”作出存疑不起诉决定，这与上文的解读完全一致。但是，对于一次退补之后不符合起诉条件的情况，刑事诉讼法却付之阙如。也许立法者认为，根据上下文的文义，司法人员可以解读出“可以”作出存疑不起诉决定的结论。但是，这种“犹抱琵琶半遮面”的立法，很显然不符合法律的明确性要求，其实践指导意义将大打折扣。笔者认为，与其作出含蓄的规定要求司法人员揣度其具体含义，不如由法律作出明确的规定。实际上，《规则》第403条将刑事诉讼法的规定进行了全面的解读，美中不足的是将“补充侦查”狭义地理解为“退回补充侦查”。因此，笔者建议《刑事诉讼法》对第171条作出如下修改为：

“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。

人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。人民检察院对于经过一次补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，可以作出不起诉决定。人民检察院对于二次补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定。

对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。”

注释：

[1]1996年《刑事诉讼法》第140条全文如下：

“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。

人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。

对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。

对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”