简述法国地方政府改革

【摘要】法国的地方治理又被称为行政双轨制地方治理，地方制度中有两个不同体系的公权力组织发挥作用，地方领土单位在地方行政管理过程中影响重大。地方自治是法国地方政府的一个显著特征，由此导致地方治理碎片化的趋势，不利于效率的提高同时导致财政负担的加大，新一轮的地方政府改革以财政体制改革为切入点，重新理清了地方政府职能，促进了法国地方治理效率的提高。

【关键词】法国；地方政府；改革

一、法国地方政府概述

法国的行政体系由若干公法人组成，公法人分为三类。首先是国家，国家是最重要的行政主体，中央政府代表国家，位于行政机构的最顶端；国家在地方的行政管理范围划分为四种类型的行政区，分别是专区、省、大区、防御区域；其次是地方领土单位，它是以地域为特征的地方自治团体，拥有自己的财产和独立的预算权，依照宪法和法律对地方行政拥有决策权和管理权，并承担由此产生的义务和责任，主要在大区、省和市镇实行民选自治；再次是公共机构，公共机关是服务于公共利益，提供特定公共服务的社会组织，有自己的财产和机构，实行独立核算，拥有一定的自主权。

在法国的地方制度中，有两个不同体系的公权力组织在同一个地域上发挥作用，一套体系是由三个层级构成的地方领土单位，即市镇议会、省议会、大区议会；另一套是中央政府派驻机构。中央在地方设立了四种类型的地方行政区域，分别是专区、省、大区和防御区域，由中央政府及其部委在地方区域内建立行政机构并派驻行政官员，负责执行中央政府交办的地方事务。因此在省和大区两级，会出现地方自治团体与中央派驻机构并存的现象，又叫地方双轨制或行政双轨制。

以省一级为例，省政府是中央政府的省级行政机构，由中央政府任命的省长作为代表。此外亦同时存在通过民选产生的省议会，省一级地方政府的最高领导人或法定代表并不是省长，而是省议会主席。驻大区的国家代表则称为大区区长，代表中央政府监督国家法律法规的执行，并有权对其认为违法的决定或行为提起诉讼。

处于基层的市镇相对特殊，法国中央政府派驻地方的机关设到省一级，但是许多事务也涉及到市镇这一基层行政层次，然而中央政府在市镇这一级又没有自己的派驻机构，所以市镇长便受中央政府的委托，履行属于中央政府的部分职责。因此，市镇长拥有双重身份，一方面作为民选官员负责地方自治，另一方面又作为中央政府的地方代表。国家的行政权力是委托给市镇长，而不是市镇议会。作为国家代表时，市镇长主要行使行政和司法方面的职权。

在法国地方政府中，地方领土单位在政府管理过程中起了重要的作用。地方领土单位是法国地方行政机构，区别于国家行政，负责某一具体领域内人口的利益，其有三个标准：第一，被赋予法人资格，可以做出法律行动，实行自治，有权决定人事、预算事项。相反各部委和国家派驻地方的机构不具有法人资格，仅代表国家处理地方事务；第二，领土单位拥有固定权能，即拥有自己特定的事权，其事权范围划分由国家立法机构通过法律规定，领土单位没有立法权，不能自行动议设立新的机构；第三，领土单位拥有决策权，通过一个由民选议员组成的议会共同商议行使决策权。在法国地方领土单位包括市镇、省、大区和海外领土单位。

除此之外，在省之内还有若干专区，专区则是与作为国家代表的省长或副省长职权范围相关的行政划分，是国家行政在地方的设置单位。省以下分为若干专区，由副省长管辖。副省长无独立权力，主要代表省长监督和指导本专区内的各市镇行政事务，向省长报告情况，为省长传达命令。专区设有专区委员会，但没有代议权，其主要任务是接受省议会拟定的税收条款，向本专区内的各市镇分摊，法国著名的专区有巴黎、马赛、里昂。

二、法国地方政府改革的维度及趋势

1、改革维度

新一轮地方政府改革强调三个维度，改革的切入点是地方财政体制，其次是理清地方政府职能，避免交叉重叠导致效率低下；再次是地方政府组织结构的调整，目标是简化行政机构，特别是处理好省—大区、市镇—联合体这两个层级的关系。

地方财政体制改革：改革强调地方政府开支的重要性与复杂性，地方财政问题是所有改革的关键和核心，突出了控制地方公共开支的必要性。厘清地方政府职能：地方政府职能改革涉及不同类别地方政府权能的重新配置，首先是进一步完善行政授权机制，在行政授权关系中，授权者对被授权者有指挥和监督的权力，被授权者对授权者有按时完成任务的义务，其次是共享权能和固有权能明晰化。改革后法国对中央到市镇各级政府功能的定位是：中央是统领和调整功能，大区级是协调与战略功能，省级是管理者和设施提供者，市镇级是最基层服务提供者，负责提供与市民生活息息相关的服务。地方政府组织结构的调整：法国地方政府组织结构最大的弊端就是地方行政机构过多，过于分散。改革提出机构设置要根据社会管理和公共服务的需要，同时考虑到具体地方政府的行政能力，加强不同层级政府间的沟通与协作。组织结构调整还涉及到地方公职人员的精简。

2、法国地方政府改革的趋势

公共管理社会化与公共管理宪政化的双重运动。公共管理社会化表现为公共管理权力从国家向社会的分散和转移，逐步形成多元的公共管理主体。公共管理宪政化是将谋求社会福利的公共权力，尤其是行政权力限制在宪政制度框架的约束之内。近现代政治发展表明只有实施宪政才能保障公共管理的合法性、合理性、有效性，公共管理则在很大程度上影响和制约宪政的实现。

地域性结构调整与功能性结构调整的双向发展。地域性概念通常指在政府间建立一个具有明确地域界限的、被赋予多元化功能的活动场所，功能性概念关注的则是单一而明确的任务，这些任务是由某个机构在政府框架中执行的。改革一方面对传统的多重目的的地域性政府组织进行调整，另一方面对单一目的的功能性组织进行调整。

国家能力与地方实力的双层建构。法国正克服传统中央集权的弊端，着手改变“强国家—弱地区”格局，逐步建构“强国家—强地方”的新格局。当某一层级的地方政府能力增强，更能胜任使命时，就会对其他不同层级的政府产生压力，要求他们适应这种趋势，也相应的提高自身的能力。法国中央政府通过分权和协商逐步确立与地方政府间的伙伴关系，推动中央政府与地方政府的新型互动。

【参考文献】

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[5] 丁 煌. 法国政府的地方分权改革及其对我国政府管理的启示[J]. 法国研究， 2002，01.

【作者简介】

康亢（1990—），男，汉族，山西太原人，中央民族大学管理学院2014级中外政治制度专业硕士研究生在读，主要研究方向：中外政治制度比较。