关于进一步增强区人大代表队伍稳定性的思考

邓宇 赵芳婷

新的一届区、镇两级人大代表换届选举工作即将开始。为进一步完善人民代表大会制度，保障换届选举工作顺利开展，全国人大对“三法”（组织法、选举法和代表法）进行了修改；中央和市委也下发一系列重要文件，对区、镇两级人大代表换届选举提出了新的要求。新区五届人大四年以来代表工作开展的实际情况使我们深切感到，人大工作的主体是代表，代表履职水平决定着人大工作的实效，而代表队伍的稳定性则是代表履职的重要基础。本文拟通过新区本届人大代表任期内履职情况和资格变动等情况的分析，对如何通过区人大代表换届选举工作，增强新一届区人大代表队伍的稳定性，为未来5年区人大的监督工作夯实基础提出建议，供2016年换届选举工作参考。

一、本届区人大代表履职的基本情况

2011年换届选举时共选举产生区五届人大代表440名，四年来400余名人大代表积极履行职责，为浦东经济发展、民生改善等作出了重要贡献。

（一）履职的总体情况

本届以来，区人大代表主要从以下几个方面发挥作用：一是密切与人民群众的联系。代表们通过参加闭会期间代表小组活动和进社区、信访接待等活动，深入选区，广泛联系选民，倾听民生疾苦，向有关部门反映群众呼声，充分发挥了桥梁纽带作用；二是参加各类调研、视察活动。代表们结合本职工作，对浦东经济、社会发展各个领域的问题提出意见建议，对“一府两院”各个方面的工作进行有效监督。三是人民代表大会和常委会会议期间，认真对“一府两院”各项报告开展专题审议、询问等，为新区各项工作出谋划策。四是在人代会期间或闭会期间，结合联系群众和深入调研的成果，有针对性地提出代表议案和代表建议。四年来，区人大代表围绕浦东发展大局，凝心聚力，聚焦民生保障、深化改革等重点领域，积极反映民声，共提交代表议案18件，其中2件立案，16件转为代表建议办理；提交代表建议、批评和意见899件（截至区五届人大七次会议），涉及城市建设、计划规划、经贸管理、环保环卫、科教文卫、社区民政、劳动保障、公安法制、农村发展等各个方面，具有较强的针对性和代表性，推动解决了一大批民生问题。比如，代表建议集中关注“三违”整治法制体系建设问题，引起区委、区政府的高度重视，区长牵头专题研究，多方协商，进一步理顺了新区“三违”整治的执法机制，为新区面上的整治工作提供了有力保障；又如群众反映强烈的新区老旧小区雨污水改造问题，也是通过人大代表以代表建议形式多次提出，促使相关部门对全区面上情况作了初步排摸，制定了解决方案，并追加了资金投入，加快了工程进度，推动了“老大难”问题的解决。

（二） 届内代表资格变动情况及原因

截至区五届人大七次会议，浦东新区实有代表439名。届内，共有58名代表资格终止，占换届时代表总数（440名）的13.2%；共有57名代表补选为区五届人大代表，占换届时代表总数的13.0%。资格终止主要有以下几个原因：

一是调离本行政区域，代表资格自然终止。本届先后有29名区人大代表因工作需要而调离本行政区域，占资格终止人数的50%。

二是代表提出辞职请求被接受，代表资格终止。截至区五届人大七次会议，因各种原因提出辞去代表职务的有27名，占资格终止人数的47%。代表提出辞职的原因有：

1、担任上一级人大代表、政协委员，按照市人大要求辞去区人大代表职务的。根据市委、市人大有关文件的精神，除工作需要外，区人大代表与市人大代表、市政协委员一般不交叉，同级人大代表与党代表大会代表、政协委员一般不交叉。本届以来，有7名区人大代表因以上原因辞去代表职务，占辞职代表的26%。

2、因工作岗位变动辞去区人大代表职务的。本届以来，共有12名代表因离开街镇书记、镇人大主席岗位，转任政府等有关部门岗位而辞去代表职务，占辞职代表的44%。

3、因个人原因辞去区人大代表职务的。本届以来，有8名代表因辞去公职、部队转业、工作变动或其他个人原因辞去代表职务，占辞职代表的30%。

三是因公牺牲和因病去世，代表资格自然终止。

由于届内部分代表资格终止，出现较多缺额，加上岗位调整等因素，需要补选区人大代表。总体来看，区五届人大以来的代表资格变动比较频繁，代表队伍的稳定性有待加强。

二、代表队伍稳定性不足带来的问题

（一）对代表履职造成影响

选举法和代表法规定，区县和乡镇的人大代表由选民直接选举产生，为选民服务，受选民监督。代表选举产生后，应该认真履行代表职责，反映选区选民的意见和诉求，这就要求代表经常深入选区，加强与选民的联系。因此，代表队伍稳定性不足，容易对代表履职的一贯性和实效性产生影响。

代表当选后，因岗位变动而离开原选区的，目前采取的办法是调整代表团（将其调入新岗位所在的选举单位参加代表活动）。这将会产生两个方面的问题：一是代表虽然可以继续从区级层面履行职责，但无法直接为原选区和选民服务，原选区选民无法知晓其履职情况，也无法对其进行监督。根据相关规定，代表应该回到原选区向选民报告履职情况，但在现实中缺乏可操作性。二是虽然代表关系调入到新的选举单位，但实际上只能参加该单位组织的代表活动，无法落实到某一选区（因为其既不是该区域的选民，更不是该区域某一选区选民选出的代表），要安排这些代表在新的工作地向选民报告履职情况也缺乏法理依据。

（二）对选区选民造成影响

代表队伍稳定性不足，导致补选频繁，频繁开展补选工作，则必然给选区和选民造成较大影响。截至区五届人大七次会议，本届共开展7次补选，共涉及24个街镇、三个开发区、部队共28个选举单位以及超过五分之一的选区。涉及户籍人口50余万人（不含三个开发区和部队），选民40余万人。

多次补选给选区选民造成影响：一是选举单位压力较大。有的选举单位所有的选区都进行过至少1次补选，相当于增加了一次换届选举的工作量。二是影响选民情绪。频繁补选，容易降低选民参与选举的热情。三是经费超出预算。频繁的补选产生的工作经费往往超过年度预算。据统计，每补选1名代表平均需拨发5万元，本届以来7次补选共拨发约275万元，其中还不包括各选举单位补贴的工作经费。

三、关于进一步增强代表队伍稳定性的几点建议

（一）要重视对连任代表建议名单的梳理

向党委组织部门提出有关连任代表合理建议，有利于增强代表队伍的稳定性。首先，建议连任的代表，应当是政治上过硬、有履职能力和履职时间的代表，最好是长期工作、生活在浦东，对浦东有深厚感情的代表。如果能够连任，将成为新一届代表工作的可靠基石。其次，建议连任的代表，宜有一定比例的人员年龄在55岁以下（换届选举时）。他们处于年富力强的时期，如果能够连任，可以在较大程度上保证任满一届，降低因健康等原因退出代表队伍，或影响履职的几率。

（二）要统筹考虑代表候选人任职等情况

根据市委、市人大有关文件的精神，除工作需要外，区人大代表与市人大代表、市政协委员一般不交叉，同级人大代表与党代表大会代表、政协委员一般不交叉。因此，在推荐代表候选人时，区人大应当积极与区委有关部门沟通，及时明确相关原则。纵向上，统筹安排市、区、镇三级代表；横向上，统盘考虑党代表、人大代表和政协委员，尽可能减少交叉，进而减少新一届代表中因交叉任职而辞去代表职务的情况，保持代表队伍的稳定性。此外，区人大代表中的很多企业负责人因工作性质原因，流动性较大，履职时间欠缺，推荐代表候选人时应考虑这一因素。

（三）要配合党委加强考察审查工作

根据中央和市委要求，党委组织部门应会同纪检监察机关、统战、政法等部门和人大有关机构，对代表候选人的政治素质、思想品行、廉洁自律、履职能力、群众基础、遵纪守法、社会形象等方面情况进行综合考察。区人大要在区委的领导下，积极发挥应有作用，以往届案例为鉴，配合区委有关部门对组织推荐的代表加强考察审查；还要提醒、指导和支持各选举工作组，加强对十人联名提出的代表候选人的考察审查，以避免新一届区人大代表中出现因涉嫌违法犯罪而退出代表队伍的情况，提高代表队伍的稳定性和公信力。

（四）可以对基层领导职务的调整提出合理建议

据统计，区五届人大以来，新区12个街道的党工委书记有11人调整，24个镇的党委书记有20人调整，24个镇的人大主席有16人调整，3个开发区管委会的负责人全部调整。由于这些人员届初大都当选为区人大代表（除届初的综合保税区管委会负责人），频繁调整往往造成频繁补选，对代表队伍稳定性的影响较大；街镇书记、开发区负责人和镇人大主席要负责召集和直接组织区人大代表的活动，频繁调整也势必影响代表工作的开展。因此，区人大要在坚持党的领导的前提下，积极与区委组织部门加强沟通，统一认识。可以参照市委有关文件中，区县人大常委会组成人员原则上应当能干满一届的精神，对基层新一届领导职务的调整提出合理建议。比如，建议组织部门在酝酿街镇书记、镇人大主席、开发区负责人等人选时，尽量确保能够干满一届，从而保障这部分区人大代表的稳定性。 （邓宇：浦东新区人大常委会人事代表工作委员会；赵芳婷：浦东新区人大常委会办公室）