立足基层 开拓创新 不断加强基层立法联系点建设

严永强

去年7月，全国人大常委会法工委正式发文，上海市长宁区虹桥街道成为全国人大基层立法联系点的先行者。在湖北襄阳市、江西景德镇市和甘肃定西临洮县人大常委会以及上海长宁区虹桥街道设立的这四家基层立法联系点中，虹桥街道是全国东部地区唯一的一家，也是立法联系点设在街道的唯一一家。

虹桥街道位于上海市长宁区西南部，成立于1986年，辖区面积约4.08平方公里，现有户籍居民2.112万户，户籍人口5.03万人，实有人口约8.74万人，其中境外人员2.2万人，分属16个居委会。辖区具有国际化程度高、商务功能优势明显、司法资源丰富、基层基础工作较为扎实等特点。

2015年7月底，街道被正式批复确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点。对此，各级领导都高度重视，全国人大法工委李适时主任亲临街道听取工作推进情况，市人大常委会法工委、长宁区委、区人大领导也多次深入街道调研指导工作，为街道基层立法联系点建设提供了人力、物力、财力上的充分支持和保障。

在各级领导的高度重视和帮助指导下，街道党工委认真落实《全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则》，用一个月左右时间，初步建立起联系点的组织架构和基本制度，于2015年9月中旬正式开展试点运行工作。用半年左右时间，不断完善相关工作机制、规则和配套保障措施，基本形成了一支热心立法公益事业、拥有良好立法建议能力、具备一定法律素质的立法信息员队伍。一年多来，街道基层立法联系点已完成反家庭暴力法（草案）、慈善法（草案）等4批次7部法律的意见征询工作，归纳整理各类意见建议100余条。经比对，其中多条修改意见，如反家庭暴力法中“保护令的申请主体扩大到基层组织”、“关注对老年人群体相应权益保护”等建议都已被采纳。

主要做法：定原则、搭构架、明职责、建载体、塑平台

虹桥街道结合实际，在征求多方意见的基础上，主要是在“定原则、搭构架、明职责、建载体、塑平台”等五方面作了探索和实践。

确定总体原则。一是凸现特色。包括体现基层特色，始终将基层群众和单位作为基层立法联系点的主体；体现地区特色，突出上海经济社会发展中有别于中部和西部地区的特点；体现法律特色，注意将群众意愿与法律要素紧密结合。二是广泛覆盖。广泛发动基层干部、群众、企事业单位及社会组织等多元主体直接参与立法活动，便于立法机关深入基层广泛了解群众意见。三是合理配置。合理确定立法联系点工作人员的构成，打造“一体两翼”架构，即以基层立法信息采集点信息员为主体，以顾问单位和专业人才库为“两翼”补充。四是明德崇法。树立法治思维，按法律规定，认真为群众参与立法提供保障，确保其依法独立提出对法律的意见和建议。五是注重实效。完善组织、机制、经费、办公场所等安排，切实发挥基层立法联系点制度的实效性。

形成工作架构。基层立法联系点工作是一项综合性较强的工作，为了更好地整合资源，协同开展工作，我们搭建起“一体两翼”的工作架构，即以街道基层立法联系点为统领，再在16个居民区和50家区域单位分设基层立法信息采集点，形成了以190名信息员、66名联络员为主体，8家顾问单位和专业人才库为“两翼”的“一体两翼”工作构架。在相对固定的信息员队伍基础上，结合每次听取意见的法律草案的不同特点，灵活吸纳社会各方专业力量参与其中，比如在对《公共文化服务保障法（草案）》征求意见时，我们除了举办三场信息员和基层群众代表座谈会外，还举办了有十余家基层文化单位参加的专场座谈会。“一体”为基础、专业力量为补充的架构运作模式为广泛听取基层立法意见建议提供良好的组织支撑和队伍保障。

明确职责流程。为了防止将基层立法联系点工作流于表面形式，我们从最基本，最易于操作的角度出发，明确了基层立法联系点具体工作职责，主要包括日常服务指导、征求草案意见、参与立法调研、听取法律实施情况的社情民意等8项具体职责。将工作流程细化成前期学习解读、制定工作预案、多途径征求意见、意见整理报告、工作归档等具体环节，这些工作职责和工作流程的确立为我们有依据、有章法地开展工作提供了保障。

落实工作阵地。全国人大常委会法工委为基层立法联系点配备了电脑、传真机等办公设备，街道专门腾出50㎡的办公场所，将基层立法联系点的工作理念、内容和元素通过制度上墙等方式融入其中，实现人员办公、举办座谈会、工作展示等功能于一体。同时结合基层法制宣传工作，逐步将基层立法联系点延伸为一个工作平台，成为热心立法工作人士常聚常来之地，成为立法相关意见在基层的汇聚点，努力将基层干部和群众广泛参与立法的过程，不断拓展成为全民普法、广泛宣法和增强全社会法治意识的过程。

打造网络平台。今年初，我们重点探索以信息化手段打造网络平台，增强信息员互动交流，实现扁平化意见征询。基层立法联系点网站集基层立法联系点与街道代表联络室建设工作于一体，包含基层立法联系点基本情况、工作动态、草案发布平台、信息员互动版块、信息员风采展示、调研课题推进、街道代表组建设相关内容及全国其他基层立法联系点情况借鉴等。网站将于近期正式上线。我们将把网站建成热心立法工作相关人士的网上家园，发挥出法律宣传、征询意见及成果展示等作用。

感受体会：将广大人民群众的意愿融入到法律条款之中

坚持深入听取基层意见是根本。根据立法点设立的初衷，我们始终坚持保证基层群众发表意见的主体地位，力求能够将广大人民群众的意愿融入到法律条款之中。在具体意见征集过程当中，我们感到基层群众虽然缺少专业法律知识，但拥有丰富的生活阅历，基层立法联系点要做的就是将这些原汁原味的群众观点进行深加工，即不因群众没有专业知识而忽视其意见，不因群众语言平实零散而不予采纳，更多的还是要透过现象看本质，理解并掌握群众真实的利益诉求表达，为专业立法提供原原本本的社情民意参考。

吃透立法精神精心安排是保障。吃透立法精神是做好意见征询的前提条件，接到法律草案后，首先必须要做的是花精力细心研读法律草案说明，及时向顾问单位和专家请教，充分了解好立法背景、立法目的、与公民权利义务密切相关的内容以及社会关注度高的条款等等，这样才能更有针对性地选择相关信息员作为征询意见的对象并做好工作指导。在时间上，我们一般是提前一周通知信息员，采取网上浏览草案和书面发放草案相结合的方式，确保信息员做好充分准备。在征求方式上，我们感到“小型化、多批次”座谈会更有利于保障大家充分讨论，更有利于碰撞出思想火花。

发挥信息员主观能动性是关键。过去，基层群众感觉立法工作层次比较高，制定法律有些高深莫测，老百姓参与立法的意识不高、水平有限，所以打造一支主动性好、能力强的信息员队伍很关键。信息员主要是由社区居民、单位职工、企业员工组成，有必要一开始就注重对其积极性的调动，要从工作、生活等多方面对其关心，为其履职提供各种便利，及时反馈法律修改情况，不断培养其自豪感和成就感。信息员作用发挥得好，不但自己可以提出高质量的意见建议，还可以延伸信息采集的触角，带动家人、朋友、同事等身边人一同参与立法点工作，由点带面，形成更大的信息采集网。

下一步打算：不断拓展街道基层立法联系点工作格局

加强宣传，形成良好氛围。在区人大组织专项宣传的基础上，社区范围也要加大以宪法为核心的法制宣传力度，在征求立法意见的过程中，与区司法局进行合作，探索法制宣传新途径、新方式，扩大征求意见的覆盖面。加大街道作为全国人大常委会法工委基层立法联系点的宣传工作，发动街道上下共同参与到该项工作中来，并借助立法联系点的平台，探索制作漫画等群众喜闻乐见的形式，将开门立法、科学立法、民主立法的理念传播到基层群众中间。

积极拓展，扩大工作格局。联系点作为开展立法调研的基地，在承接调研的过程中，很可能会碰到专业知识壁垒。在接下来的具体实践中，一方面，我们将尝试采取政府购买专业服务的方式，在做好组织协调，深入基层的基础上，发挥专业团队的优势，提升调研的专业水准。另一方面，我们近期也将与华东政法大学进行签约合作，打造立法实践基地，定期对立法信息员开展法律知识培训，借助专家学者、学生团队力量不断拓展街道基层立法联系点工作格局。

上下联动，求得工作实效。继街道成为全国基层立法联系点后，市人大常委会又正式将街道古北市民中心确定为市人大基层立法联系点。对虹桥街道而言，这既是一份信任，也更是一份鞭策和鼓励，街道将利用好先发优势，充分发挥好古北市民中心在国际社区综合服务中的平台作用，将基层立法联系点工作有机融合到社区自治共治工作体系当中，力争向全国人大、市人大提交一份基层立法联系点工作的满意答卷。 （作者系上海市长宁区虹桥街道党工委书记）