关于设立非法采砂罪的立法构想

谢晰清

摘 要：非法采砂在我国分布范围广，持续时间长，给河道防洪等公共安全造成严重危害，但行政处罚又不足以震慑这一违法行为。通过现有的非法采矿罪、盗窃罪、以危险方法危害公共安全罪、破坏交通设施罪等追究非法采砂的刑事责任，存在法律障碍，成功的案例少，为使刑事处罚手段对非法采砂的威慑功能得以有效发挥，我国应在刑法中增设非法采砂罪，有利于公安机关第一时间介入，有效打击非法采砂行为，遏制非法采砂造成的严重社会危害。

关键词：非法采砂；公共安全；社会危害；危险犯

中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2016）08-0024-03

非法采砂在我国分布范围广，持续时间长，社会危害大。多年来，非法采砂屡禁不止，缺乏强有力的法律依据，打击手段乏力是一重要因素。非法采砂可能构成破坏交通设施、毁坏堤防、堵塞河道、破坏生态环境、毁坏耕地、非法采矿等相应的犯罪，但实践中据此追究非法采砂行为人的刑事责任障碍较多、困难较大，以此成功打击犯罪行为的案例很少。因此，直接设立非法采砂罪，加大对这一具有严重社会危害行为的打击、震慑力度，很有必要。

1 非法采砂的危害

非法采砂在我国的长江流域、黄河流域、珠江流域、淮河流域和东北、海南的河流均存在，分布范围很广；持续时间长，一般都有几十年的历史了，问题日积月累；危害大，毁坏堤防、堵塞河道、破坏生态环境、毁坏耕地、破坏航道，给公共安全造成严重的危害。

1.1 危害

非法采砂的危害主要表现在以下几个方面：一是破坏堤岸。河砂是缓冲河道水流、涵养水源、保护堤防与河岸的重要屏障，非法采砂带来的河砂资源无序开采，加剧了河水尤其是洪水对河岸的冲刷，导致河床严重下切，深槽迫岸，河堤被掏空，一旦汛期较大洪水来临，脆弱的防洪工程就有被冲决的危险，严重危及两岸人民群众的公共安全。二是破坏耕地。非法采砂造成河堤崩塌，汛期来临时洪水冲毁农田，导致水土流失，耕地被侵蚀，破坏国土资源。三是破坏植被和环境。在一些中小河流，非法采砂造成河滩地植被破坏，河道涵养水源的能力大幅度下降，主河道缺水甚至断流，同时影响河道生态系统的平衡，带来生态环境的恶化，给河内水生物造成毁灭性打击。四是破坏航道危及航行安全。非法采砂改变河道原有水文环境，破坏航道和通航建筑物，使水流流态紊乱；在主航道上昼伏夜出盗采，严重碍航，给航运安全带来威胁。五是阻碍汛期行洪。在稳定性很好的河岸边、禁采区采砂，违背自然规律改变河道行洪方向；非法采砂留下的堆积物堵塞河道，影响洪水的正常排泄，危及行洪安全。此外，非法采砂还破坏投资环境，对经济健康发展构成威胁；容易引发各种利益纠纷，引发暴力冲突，威胁社会治安稳定；非法采砂者为逃避打击，想尽办法寻找保护伞，甚至引诱公职人员参股，由此滋生腐败；非法采砂者擅自组装采砂船，自身也埋下严重安全隐患。

1.2 具体案例

据媒体报道，在我国的江河非法采砂由来已久，屡禁不止，十分猖獗。上世纪80-90年代，长江河道严重的乱采滥挖危及很多江段河堤，到1998年特大洪水来袭时，乱采滥挖的危害彻底暴露。从2001年2月起，长江中下游干流河道实行全线全年禁采。但非法采砂船一直出没在长江各河段，大船罚了又来，小船赶了不走。2011年赣江南昌段长约105公里的区段内，300余条采沙船，九成为无证非法采砂船，非法采砂十分猖獗。

多年来，非法采砂带来了严重的社会危害。据有关媒体报道，在广西漓江沿岸的朝阳乡龙门村委、卫家渡村委交界处，非法采砂的“魔爪”伸向漓江，长期疯狂掠夺式的非法采砂作业啃噬了沿江400亩江洲面积，该段漓江生态环境资源蒙受巨大损失。在离壶口瀑布不远的黄河河道内，非法采砂像是寄生在黄河母亲躯体上除之不尽的吸血虫，在十余年甚至更长的一段时间内，使母亲河的自然景观、地质环境遭受重创，沿河两岸满目疮痍，也给风景区带来严重的安全隐患。2010年1月28日清晨，广东汕头潮阳区榕江堤段，因非法采砂，使约306米长土堤发生坍塌，幸亏当时处在枯水期，才未造成严重险情。在淮河，非法采砂造成淮河大堤崩岸事故频发。

长江流域的非法采砂危害更为严重，在长江干线戴家洲水道，国家投资2个多亿建设的航道护坡护岸工程，被非法采砂挖得千疮百孔。据有关专家介绍：2012年10月13日江苏镇江江心洲出现大面积坍江险情，造成洲堤内坍进200米、洲堤坍失310米、坍失面积约210亩，频繁的非法采砂行为是罪魁祸首。2013年7月四川发生暴雨洪涝灾害，成都、德阳、阿坝、绵阳等地至少垮塌大桥19座。专家实地勘察后认为，四川河道中大量无序采砂，一些加固河床的沙石也被采走，导致河床更易被掏空；采砂活动在河道中留下坑、槽，使水流紊乱，加剧了河水对河床的冲刷，是造成桥梁垮塌的原因之一。因河道非法采砂活动引发治安案件也时有发生。2012年5月，江西省新建县厚田乡狮子门村村民，因非法采砂产生纠纷，群殴械斗中，造成7人受伤。

2 追究刑事责任的必要性

依据《河道管理条例》规定，对于非法在河道管理范围内采砂、取土、淘金的；损毁堤防、护岸、水工程建筑物，损毁防汛设施、河岸等的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款。但并没有明确的处罚数额规定。水利部《水行政处罚实施办法》规定，罚款不得超过违法所得的3倍，且最高不得超过3万元；没有违法所得的，罚款不得超过1万元。由于非法采砂存在暴利，每天非法收入可达数万元甚至数十万元，偷采1个季度非法收入往往可达上百万元，区区3万元以下的行政罚款，着实难以触其痛痒。

2002年1月1日起施行的《长江河道采砂管理条例》，加大了处罚力度，规定对非法采砂行为，最高可以处30万元的罚款；情节严重的可以没收非法采砂船舶。2015年3月1日起实施的《航道法》也规定，违反本法规定，在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，由负责航道管理的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。即使如此，对非法采砂仍难以形成有效威慑，河道非法采砂仍有禁不止。

鉴于非法采砂给河道防洪等公共安全造成的严重危害，在行政处罚不足以震慑非法采砂行为的情况下，通过追究非法采砂者的刑事责任，有效遏制住这一严重违法行为，势在必然。

3 追究刑事责任障碍重重

3.1 各地在实践中多途径推进非法采砂立案入刑

近些年来，社会相关方面对河道非法采砂危害性认识不断加深，各地已陆续有一些追究非法采砂者刑事责任的案例。但由于没有直接适用于非法采砂的刑事责任条款，再加之对其犯罪构成缺乏统一的认识，在追究非法采砂者刑事责任的法律适用方面，各地存在较大差别，确立的罪名和刑罚也大相径庭。常见的罪名有以危险方法危害公共安全罪、盗窃罪、非法采矿罪等，其中以非法采矿罪追责的情况较多。

据报道：2009年9月，河南永城市法院对非法采砂致人溺亡案的判决是：过失以危险方法危害公共安全罪判处涉案人员有期徒刑3年缓刑5年。四川成都市双流法院曾于2009年对非法采挖砂石行为以盗窃罪论处。2014年，青海省湟中县一男子马某在未取得采矿许可证的情况下，擅自开采砂石1万余立方米，造成矿产资源严重破坏。经湟中县价格认证中心鉴定并经青海省国土资源厅确认：砂石总价为351825.9元。青海省西宁市湟中县法院以非法采矿罪判处韩甲福有期徒刑三年零二个月，并处罚金6万元。有效遏制了当地滥采滥挖砂石、破坏环境资源的行为。

3.2 对非法采砂追究刑事责任遇到的法律障碍

《中华人民共和国河道管理条例》规定：在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的，未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土等，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《环境保护法》、《防洪法》、《航道法》和《长江河道采砂管理条例》也均有“违反本法（或本条例）规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定。但具体如何追究刑事责任，还得依据《刑法》的规定。

3.2.1 以非法采矿罪追责遇到的障碍

根据《刑法第》343条第1款规定，非法采矿罪，是指违反《矿产资源法》的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的行为。

非法采砂行为并不完全符合非法采矿罪的构成要件。非法采矿罪的构成要件，按照《刑法修正案八》和最高人民法院法释[2003]9号相关规定，一是在犯罪主体方面，是未取得采矿许可证，擅自非法采砂的单位或个人，河道采砂许可证是否视同采矿许可证值得商榷；二是在犯罪客体方面，非法采砂侵犯了矿产资源这一公共财产和河道防洪公共利益，这与非法采矿罪的犯罪客体——国家对矿产资源和矿业生产的管理制度以及国家对矿产资源的所有权，也不是完全对应的关系；三是在客观方面，采砂区一般都不在规划的矿区内、砂一般也不属国家规定实行保护性开采的特定矿种。在司法实践中，如何认定非法采砂、破坏性采砂造成的砂石资源破坏的价值，是衡量非法采砂行为人是否犯罪和罪责大小的重要因素。但省级国土部门往往不愿出具或很难出具鉴定结论，因而无法完成法定的鉴定工作，影响案件的定罪量刑。

3.2.2 以盗窃罪追责遇到的障碍

刑法第三条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处罚；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚”，即法无明文规定不为罪。因此，对于刑法没有明文规定的行为，都不能认为是犯罪并科以刑罚。我国现行刑法以及所有的司法解释，都没有将砂作为盗窃犯罪的对象，也没有将非法采砂作为盗窃犯罪行为明文加以规定。因此，将非法采砂的行为认定为盗窃犯罪行为，是否有违我国刑法的罪刑法定原则，值得商榷。

3.2.3 以危险方法危害公共安全罪、破坏交通设施罪等追究刑事责任遇到的困难

根据我国《刑法》的规定，非法采砂破坏航道，涉嫌构成破坏交通设施罪；大量毁坏耕地的，涉嫌构成非法占用农用地罪；破坏河提，影响行洪的，涉嫌构成以危险方法危害公共安全罪。但以此追究非法采砂行为人的刑事责任，却面临诸多的障碍和困难，具体体现在以下几个方面：

一是非法采砂挖空河床，导致河岸崩塌；堵塞河道，影响行洪安全；导致耕地被侵蚀，破坏国土资源等问题，往往需要到了夏季雨水丰富或洪水期时才能显现出来。非法采砂破坏航道，危及航运安全，往往需要到了枯水季节才能显现出来。问题显现的时候证据已经难以获取。

二是非法采砂造成以上诸多恶果，往往是日积月累的结果，也可能是多个非法采砂者在不同时期分别采砂的结果，与某一次或短时期内的非法采砂行为之间难有直接明确的因果关系，这就增加了对其追究刑事责任的难度。

三是非法采砂具有隐蔽性、流动性、随机性，往往昼伏夜出，不易被发现，也不易取证。非法采砂者和行政执法人员经常上演“猫捉老鼠”的游戏，你去他就停，你走他就采，行政执法人员很难抓住现行。而公安机关又难以在第一时间直接介入处理，需要行政执法部门在日常管理和执法活动中发现问题后，搜集到足够的证据，移交公安司法机关再来处理，这也为公安机关有效打击非法采砂增加了难度。

因此，多年来，依法追究非法采砂造成严重后果者的刑事责任，困难重重，成功的案例较少，大量非法采砂造成严重后果的案件无法进入司法程序追究刑事责任，刑事处罚手段对非法采砂的威慑功能难以发挥出来。

4 对策

我国应在刑法中增设非法采砂罪，以加大对非法采砂行为的打击力度。非法采砂罪作为危险犯，只要足以造成相应方面的严重危害，就可追究刑事责任，有利于公安机关第一时间及时介入，及时取证，有效打击非法采砂行为，遏制非法采砂造成的严重社会危害。

设定非法采砂罪后，挖沙破坏航道的行为可能在触犯非法采砂罪的同时，也触犯了破坏交通设施罪、以危险方法危害公共安全罪、非法采矿罪等，一个行为触犯两种以上的罪名。非法采砂罪与其它罪名之间构成想象竞合关系，其处理原则是从一重罪处罚。因此，有了破坏交通设施罪、非法采矿罪等罪名，并不影响非法采砂罪的设立。

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