“一带一路”战略下外资银行市场准入监管法律制度研究

孙晨

摘 要：随着“一带一路”战略的实施，需要大量的资金支持，外资银行进入我国将出现新的飞跃。外资银行的大量进入将给我国金融市场带来一定的风险，因此作为第一道屏障的外资银行市场准入制度就显得格外重要。

关键词：一带一路；外资银行；市场准入；监管

中图分类号：D996.2；D912.28 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）08-0100-02

一、“一带一路”战略概述

2013年，习近平总书记提出“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，并写入三中全会《决定》，2015年“一带一路”上升为国家战略。“一带一路”并非一个简单的经济政策，而是一项系统的工程，它是中国提出的与有关国家的合作理念与倡议的总称。这一战略就是在多边机制的基础上，借助现有的合作平台，以和平为前提，积极主动地发展与相关国家的政治、经济、文化往来，最终建立一个政治上互信互助，经济上相互促进，文化上相互融合的利益相关、命运相连的共同体。其中，“一带”即丝绸之路经济带，旨在畅通中国经中亚、俄罗斯到欧洲的陆上交通，通过建设交通网络，与沿线各国互通有无，建立起广阔的市场。“一路”即21世纪海上丝绸之路，以沿途交通网络为基础，以港口为支点，提升货物集散运输能力，以此为基础发展海洋经济推动各方经贸发展。

二、“一带一路”战略下外资银行市场准入监管的必要性

“一带一路”战略在我国境内多涉及的区域基础设施薄弱、潜在需求巨大的地区，这些地区的巨大的资金需求量为外资银行提供了巨大的商机。外资银行在为我国“一带一路”战略的顺利实施提供了资金上的保障的同时，也对我国对银行业的监管提出挑战，对外资银行市场准入的监管成为银行业监管的重点，这也是由银行业和银行机构的特殊性决定的。从经济学角度来看，由于银行业极强的公众性，如果发生经营性的危机将会造成巨大影响。在08年的金融危机中，由于金融市场的危机，给实体经济也带来了巨大的打击。政府对金融进行宏观调控的重要方式之一便是对银行的市场进行监管。在“一带一路战略”的资金融通环节，对外资银行准入机制进行完善更是可以从源头上保证战略资金的安全性，这对保障“一带一路”战略的顺利进行有着重要的意义。

三、外资银行市场准入监管现状

（一）外资银行市场准入国际监管的现状。资金的融通是“一带一路”战略的重要支撑，而外资银行的资本注入为“一带一路”战略提供了很大程度上的资金支持，多家外资银行瞄准“一带一路”战略带来的商机，加速在中国境内布局，如荷兰ING银行将其北京办事处升级为北京分行，加快进驻中国的脚步。为“一带一路”战略提供金融支持，便于我国参与国际金融业务，也为“一带一路”战略的安全实施提供保障，对外资银行市场准入实施法律监管十分必要。国际上对外资银行市场准入的法律监管主要体现在世贸组织和巴塞尔委员会的相关规定上。其中世贸组织致力于制定出一个统一的标准规定市场准入制度，以促进贸易的国际化。根据世贸组织文件《GATS协议》中关于市场准入的条款规定，除了允许成员方在承诺范围内已经确定的限制性措施以外，是禁止数量限制的。世贸组织要求成员国在一定程度上开放本国的金融市场，尽最大可能减少甚至消除垄断，给予其他成员国设立设立金融机构并扩大经营范围的权利；巴塞尔银行监管委员会则分别对“银行”一词的适用、许可审批、间接进入银行业行为的监管进行具体的规定；欧盟在外资银行监管方面主要坚持最低限度协调原则和相互责任原则。

（二）外资银行市场准入国内监管现状。我国对外资银行市场准入监管主要通过国务院和中国银行业监督管理委员会颁布相关的规定实施。具体体现在以下几方面：第一，在对外资银行的准入形式上，《中华人民共和国外资银行管理条例》（以下简称“《管理条例》”）中规定了三种外资银行营业性机构和代表处的形式。第二，在对外资银行注册资本的要求上，规定外商独资银行和中外合资银行的注册资本需不低于10亿人民币的实缴资本，并且在我国境内设立分行的总行应无偿拨给分行最低限额为1亿元人民币营运资金。第三，在开业条件方面，《管理条例》规定，外资银行应具有持续盈利能力、信誉良好、无重大违法违规记录等一般规定，对不同的金融机构还有不同的要求。第四，在业务范围上：（1）吸收公众存款，（2）发放短期、中期和长期贷款，（3）办理票据承兑与贴现，（4）买卖政府债券、金融债券，买卖股票以外的其他外币有价证券，（5）提供信用证服务及担保，（6）办理国内外结算，（7）买卖、代理买卖外汇，（8）代理保险，（9）从事同业拆借，（10）从事银行卡业务，（11）提供保管箱服务，（12）提供资信调查和咨询服务，（13）其他业务。

四、我国外资银行市场准入的制度缺陷

针对外资银行的市场准入，我国已经先后出台一系列法律文件，并结合目前的状况进行了修改，但是还存在诸多缺陷，具体而言有以下几方面。

（一）监管原则不合时宜。从监管原则上看，有学者认为，我国目前对外资银行的准入采取的是保护兼优惠原则，这些优惠政策确实可以在一定程度上吸引外资，活跃国内金融市场。但是随着我国金融开放程度的提高，银行业的开放程度已经达到了相当高的水平，如果依旧给予超国民待遇，对于银行业的良性竞争将带来不利影响，在一定程度上也会影响“一带一路”战略实施时在资金供给方面的安全性。

（二）立法体制存在一定的缺陷。目前我国适用于外资银行市场准入监管的法律制度主要是《中华人民共和国外资银行管理条例》和《外资金融机构驻华代表机构管理办法》等规章，这些都属于一般性法律文件，法律层级不高。同时这造成在法律框架内的区别对待，不仅不利于WTO中国民待遇原则的承诺，也在很大的程度上增加了司法的成本，并且容易出现规则与规则之间相互交叉相互抵触的情况，不利于对银行业的监管。

（三）准入条件中的不足。第一，对申请人资本金的要求过于单一化，从《管理条例》中可以看出，对申请的金融机构前一年末的总资产的相关规定，造成了一定的法律漏洞发，申请人可以通过临时的方式凑足资金，以投机骗取监管部门的批准，这使监管不能真正起到规避风险的作用。第二，《管理条例》中对于外资银行母国金融监管的规定仅是“应有完善的母国监管制度”，没有制定出详尽的规定，这种静态的监管制度不能保证所有银行得到有效的监管。

（四）外资银行准入形式较少。相对于银行业比较发达的国家，我国对外资银行的引入还处于初级阶段，允许进入的外资银行形式也有限，这显然不能满足金融业发展的需求。对于“一带一路”战略来说，此种方式会给资金融通带来很大的局限性，不利于资金互联互通。

（五）监管目标不明确。我国对外资银行的监管并未包括任何有关监管目标的条款，没有明确的目标就很难形成相对完备、系统、有针对性的法律机制，这对于我国金融业的稳定是一个潜在的隐患，也不利于降低外资银行进入“一带一路”带来的风险。

五、“一带一路”战略下我国外资银行市场准入监管制度的完善

（一）采取对等互惠为主保护为辅的原则。“一带一路”战略对资金需求量大，而目前的金融政策，很难同时兼顾国内银行业的开放、战略资金的需求和保护国内金融市场的目的。所以在确立外资银行市场准入监管原则上必须考虑保障“一带一路”的资金的同时保护国内银行业。笔者认为，应当采取对等互惠为主、保护主义为辅的原则。虽然国民待遇原则已被世界多国采用，但是由于中国银行竞争了不高，很难进入发达国家市场，而发达国家的银行一旦进入国内市场就会对国内银行造成很大的冲击，这对我国银行业的发展会带来负面影响。而实施对等互惠原则可以把这种不利影响降低。这就为中资和外资银行构建了一个平等的竞争环境，避免了因为开放对国内金融市场的冲击。

（二）将外资银行市场准入制度归入《商业银行法》。由于外资银行在我国发展的时间不长，其发展程度还不高，还不适宜颁布专门的外资银行法。“一带一路”战略对资金需求很大，颁布该法成本很高。所以可以参照世界上大多数国家，如法国、德国、日本等国家的做法，将外资银行管理纳入《商业银行法》，这样既减少了立法成本和监管成本，又提高了对外资银行监管水平，还在一定程度上减少了立法的重叠性。

（三）弥补准入条件的不足。第一，对于申请人资本金的要求，因为金融机构的经济实力并不能完全反映其业务能力和风险规避的能力，因此可借鉴新加坡和我国台湾地区的做法，在对申请人进行审查时，不仅要对其注册资本设定门槛，也要对其排名和声誉进行核定，只有在国际上排名较高、声誉较好的金融机构才给予准入许可，这样可以择优引入外资银行，保障“一带一路”资金的安全性。第二，针对母国监管规定的缺失，应当针对不同性质的金融机构制定出详细的监管规则，由单一、静态的监管变为多维度、动态的监管，以有效弥补母国监管的疏漏。对于高管人员的监管，可采取国外惯用的“双人监管原则”，即高层管理人员至少要有两人担任，这样既能在很大程度上减少甚至避免业务上的疏漏和管理上的盲区，又可以相互制约对方的权力，避免权力的滥用。

（四）增加准入形式的兜底条款。在金融发展国际化的趋势下，对于外资银行市场准入的形式除了既有的四种形式外，还应当加入符合条件的其他形式这一兜底条款，这样既丰富了外资银行的准入形式，为“一带一路”建设拓宽了资金渠道，同时也保证了金融的安全性。

（五）明确外资银行市场准入监管目标。监管目标往往是由本国金融业发展现状及发展需求决定的。我国对外资银行大多数是限制性开放，主要出于保护我国金融市场的目的。而随着《管理规定》及其细则的出台，我国对银行业将进一步开放，这是我国金融业向国际化发展的需要，也是落实国民待遇原则的需要。在“一带一路”的战略下，我国更应当在有效监管的前提下充分开放银行业，并落实国民待遇原则，使外资银行的业务范围向中资银行靠拢，为“一带一路”战略提供充足的资金支持。

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